新中国减贫脱贫的历程、经验与前瞻
作者：北京工商大学经济学院杨建海、曹艳
贫困是全球性的问题和挑战，减贫是世界各国共同努力的目标，人类社会针对贫困的努力从未停止过。中国作为世界上最大的发展中国家，由于历史的原因，贫困问题尤为严重。自新中国成立以来，尤其是改革开发之后，历届政府对贫困工作始终高度重视，在经历救济式减贫、开发式扶贫和精准脱贫等阶段后，2015年成为第一个实现联合国千年发展目标中“减贫目标”的发展中国家。更为重要的是党的十九大报告指出，要在2020年实现现行贫困标准下农村贫困人口的全部脱贫。根据《2019年国民经济和社会发展统计公报》，年末农村贫困人口551万人，贫困发生率0.6%，实现既定的脱贫攻坚目标指日可待。新中国成立以来的减贫历程告诉我们，这么大规模、长时段的持续性减贫世所罕见。因此，有必要回顾其历程、总结其经验、前瞻其未来。
一、新中国减贫脱贫的历程回顾
中国扶贫开发的起点问题，学界观点各不相同，差异之处是起始于改革开放，还是新中国建立之初。多数学者将起点定位于改革开放的1978年，大致以国家不同时期的扶贫开发战略为依据进行划分[1-3]，比如1978—1978年的体制改革推动扶贫阶段，1986—1993 年的大规模开发式扶贫阶段，1994—2000 年的扶贫攻坚阶段，2001—2010 年的综合扶贫开发阶段，以及党的十八大以来的精准扶贫阶段。当然，基于对扶贫开发认识的不同，也有学者认为新中国建立伊始就开始了减贫防贫工作，只不过在形式上不同于后来的大规模扶贫开发和精准扶贫。范小建认为土地改革、公社化运动等有效地消除了极端贫困，建立的基本社会保障、医疗体系为极端贫困人口提供了基本生存保障。[4]刘娟、朱小玲等将 1949—1978年划定为单独扶贫历程，主要原因是当时在全国已经开展了小规模的救济式扶贫。[5-6]杨宜勇和吴雪则直接将中国扶贫分为计划时期经济扶贫和社会主义市场经济扶贫两大时期。[7]基于此，不论扶贫起点和阶段的划分如何众说纷纭，基本特征都是在国家的主导下，通过物质补贴、经济发展等方式，满足贫困群体的生活需要。笔者认为，起点时间在认识上的不同，可能源于对防贫工作的界定。如果把防贫工作界定为以开发式、造血式为主的“扶贫”或“扶贫开发”，起点当然是改革开放以后；如果将防贫工作概括为以救助式、输血式为主的“减贫”、“脱贫”，这个起点亦界定为新中国成立伊始。
（一）改革开放前的救济减贫阶段（1949-1978）
新中国成立之后的减贫工作始于农村社会和经济体制的变革，政府致力于通过社会资源的再分配，包括土地改革、公社化运动等手段来缩小贫富差距和阻断收入的两极分化，再加上改善基础教育和建立农村合作医疗制度，有效消除了极端贫困。但是，由于贫困人口庞大，国家财力紧张，当时的农村地区普遍存在生存性贫困问题，针对此特征，这一时期的减贫战略选取的是小规模救济式扶贫，即依托自上而下的民政救济系统，对边远落后地区、因灾致贫人口和战争伤残人口实施生活救济。[6] 据统计，1950-1954年间各级政府发放的救灾救济费将近10亿元，1955-1978年间则达到了22亿元。[8]这些救灾、救济款项主要是临时生存需要，但也使绝大多数贫困户得到了基本生活保障。与此同时，根据毛泽东在1959年2月提出的“扶持穷社、穷队”的建议，国家也开始扶持帮助农村贫困地区和贫困人口发展生产，改变贫困面貌。比如在当年的经济建设中增加10亿元投资，主要无偿分配给生产资金特殊困难又无偿还贷款能力的生产队和人民公社，用于社队集体添置购买生产资料、生产设备等，1959-1978年中央用于这方面的扶贫资金高达125亿元。[9]
（二）以体制改革推动农村扶贫开发阶段（1978-1985）
由于计划经济体制的弊端和农业经济政策的失误，到计划经济末期，中国农村贫困问题已经十分严重。在1978 年, 以农民人均纯收入100 元为贫困线, 我国农村贫困人口规模高达2.5亿人, 占全国人口总数的25.97%, 占世界贫困人口总数的1/4, 农村贫困发生率达到30.7%。[10] 因此，这一时期的扶贫开发战略是怎样通过农村改革以促进农村经济的增长。一方面是改革农村土地制度，推行家庭联产承包责任制；另一方面是改革农村生产、分配和购销价格制度以促进农村经济的增长。农村土地及农业政策体制改革的实施，大大提高了粮食产量和农村收入，也大幅度降低了农村贫困发生率和贫困人口数量。从1981年到1984年，按一天一美元的收入标准衡量的贫困发生率从49%下降到24%；按国家贫困线算，贫困人口的数量从1978 年的2.5亿下降到1985 年的1.25 亿。[11]
（三）针对性的扶贫开发阶段（1986-1993）
对于制度性改革无法解决的农村贫困问题，我国启动了“政府主导型”的开发式扶贫，进一步促进扶贫减贫工作的制度化、体系化。
为尽快改变贫困地区的面貌，1986年5月国务院成立了国务院贫困地区经济开发领导小组(现名为国务院扶贫开发领导小组)，实施区域型、开发式总体扶贫战略，共划分了十八个扎堆的贫困带以及一批国家级贫困县和省级贫困县，通过政府给予的政策、资金、技术等支持，利用贫困地区的自然资源，进行开发式建设，提高贫困地区自我发展、自我积累和自我脱贫能力。总结其特点：一是将贫困县作为扶贫开发的基本单位，更具针对性和精准性；二是政府对确定的贫困县给予专项资金支持，包括专项扶贫贷款、以工代赈项目和财政发展资金。其中，专项扶贫贷款是为了解决地区贫困人口而发放的一项贷款，覆盖部分农业和工业贷款项目；以工代赈项目是政府通过投资建设的工程为贫困地区劳动力提供就业机会一种扶持项目；财政发展资金用来支持贫困县的各项投资划拨的一项资金。
尽管这一时期扶贫开发的成效总体上并不理想，在个别年份甚至出现反弹，但从全国来看，1986 年到1993 年间，全国592个重点贫困县的农民人均纯收入从206 元提高到483.7元, 农村绝对贫困人口由1.25亿下降到8000万, 农村贫困发生率由14.8%进一步下降到8.7%。[12] 从数据来看，扶贫效果还是很可观。
（四）“八七扶贫攻坚计划”阶段（1994-2000）
从 1991 年起,农村贫困人口减少的速度明显减缓，1991 到1993 年平均每年只解决了 250 万人的温饱问题。[13] 总体看来，这一时期扶贫开发速度放缓，最主要的原因就是一部分中西部自然条件较差的地区，如西南大石山区、秦巴山区、西北黄土高原地区、以及青藏高寒山区等的农村贫困人口数量众多，为农村扶贫开发带来了困难。所以，亟需实施更加有针对性的扶贫攻坚战略解决特殊困难区域的贫困人口问题。
针对这一问题，1994 年召开了第一次全国扶贫开发工作会议并颁布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000 年）》，该计划的颁布标志着我农村扶贫开发工作进入了战略攻坚时期。“八七扶贫攻坚计划”的目标是在七年内解决包括特殊困难区域人口的8000万农村贫困人口脱离贫困。主要措施包括：一是发布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000 年)》，为农村扶贫开发工作做了明确的规划，从而开启了系统性、规范性和有明确目标的扶贫开发时代，具有重要的指导意义；二是重新确定国家贫困线标准。按照1992年的人均收入，高于700元的县退出贫困县，少于400元的县全部纳入，根据这个标准，八七扶贫攻坚期间的贫困县有592个；三是明确了“分级负责，以省为主”的首长负责制。具体操作上是“中央统筹、省负总责、县抓落实”的分级责任制；四是推进了多元参与式扶贫。1996年的扶贫工作会议，要求东部 13 省与西部 10个省、自治区对接，实施对口帮扶。同时启动了党政机关、企事业单位和社会团体的定点扶贫；五是重新安排了扶贫专项资金，加入了“新增财政扶贫资金”，并从中切割一块用于“少数民族发展资金”，加上原有的支援经济不发达地区的发展资金、“三西”农业建设专项补助资金和以工代赈建设资金等，形成了比较完整的财政专项资金投入体系。
这一时期，按照1984年的贫困标准，全国农村贫困人口从 8000万减少到 3209万，贫困发生率从 8.7%下降到 3.4%。[14] 在一系列专项扶贫措施和区域经济发展的带动效应下，农村绝对贫困问题有了很大的改观。
（五）综合扶贫开发阶段（2001-2010）
进入新世纪，尽管农村贫困人口规模大幅缩小，但是剩余贫困人口的一大特点是具有很强的分散性，不仅包括贫困县里的贫困村，一些非贫困县也有很多的贫困村。这种状况说明，延续针对贫困县的扶贫方式已经不再有效，必须寻找新的扶贫开发措施。
针对这种情况，国务院于2001年颁布了“中国农村扶贫开发纲要( 2001-2010 年) ”。“纲要”继续在瞄准西部地区的基础上，以贫困村而非贫困县作为重点扶贫开发单位。这一工作重点的调整，不仅可以覆盖到贫困县的贫困村，还可以照顾到非贫困县的贫困村。可见，这一时期的农村扶贫开发方式有了新的特色：第一，从扶贫工作的重点来看，由于这一时期农村贫困人口分散在各个贫困村而不是集中在所划好的重点贫困县，由此全国重新划定了14.8万个贫困村，将贫困扶持资金直接投入到贫困村，以提高扶贫资金的针对性；第二，从扶贫对象来看，确定低收入贫困标准线，将符合低收入贫困标准的农户纳入扶贫开发工作范围；第三，从扶贫任务来看，此次扶贫开发工作具有全面性，除了要解决贫困地区贫困人口的温饱和返贫等生存问题，还要促进贫困地区政治、经济、教育文化事业、环境等社会性事业的全面协同发展。
在这十多年间，由国家宏观惠农政策和专项扶贫政策的共同作用下，贫困地区经济全面发展，农村贫困人口由9422万人下降到2688万人，贫困发生率也从 10.2%降至 2.8%，[3]农村贫困人口的温饱问题基本解决。
（六）全面小康背景下精准扶贫阶段（2011-至今）
自2011年起，虽然贫困人口数量在整体上大幅减少，但剩余贫困人口的减贫难度却不断加大。剩余贫困人口的分散化、碎片化特征明显，而且更多集中在偏远山区、高寒区等自然地理条件恶劣的区域、边境地区以及民族区域，这部分贫困人口不仅贫困程度深、脱贫难度大，而且还存在多维度贫困。在这种多重挑战的激励下，2011年12月中共中央国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》（以下简称《纲要》），这是我国第三个扶贫开发的纲领性文件。在《纲要》的指导下，我国以2010年农村居民家庭人均纯收入为不变价重新调整了贫困线标准为2300元，同时提出到2020年稳步达成扶贫对象的“两不愁，三保障”，实现消除绝对贫困的目标。
2012年党的十八大召开以后，党中央根据我国经济社会发展需要，提出了“全面建成小康社会”的目标要求，用“为全面建成小康社会补短板”的战略思维，聚焦短板，精准攻坚，为解决农村贫困问题寻找新的出路。更为重要的是，2013年习近平总书记到湖南湘西考察后提出了“精准扶贫”的重要思想。在这一思想指导下，2015年11月，国务院颁布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出党和政府要重视扶贫开发工作，创新扶贫开发工作方法，提出了新时期“精准扶贫、精准脱贫”的基本方略，坚持区域整体扶贫和个人精准扶贫相结合，并与经济社会发展相互促进，全力打赢这场脱贫攻坚战。
在以往扶贫开发工作的基础上，精准扶贫时期对扶贫减贫工作又有进一步创新：第一，运用科学和规范的方法，精准识别贫困人口，分析其贫困原因，以便于采取适当和专门的扶贫措施，并建档立卡实行动态化管理助其脱贫；第二，建立健全驻村帮扶制度，全面推进驻村工作队和书记的选派，加强帮扶干部的监督和管理，完善干部的考核和奖励制度，以此调动扶贫工作的积极性；三是构建综合性脱贫攻坚制度体系，通过产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫、健康扶贫等形式，建设综合性扶贫政策体系。
二、新中国减贫脱贫的经验总结
减贫是行动，脱贫是效果。从上述几十年扶贫、减贫的历程可见，不平凡的历程孕育了不平凡的脱贫效果。新中国的减贫以其数量之大、速度之快被誉为“中国式减贫”。从纵向上看，若按2010年不变价的贫困标准衡量，1978年的贫困发生率为97.5%，贫困人口规模为7.7亿人，到2018年全国农村贫困人口1660万人，贫困发生率1.7%。[15]从横向上看，按照每人每天1.9美元标准计算，1981年全球贫困人口19.97亿下降到2012年的8.97亿。其中，中国贫困人口从8.78亿下降到0.78亿，减少了7.90亿，占全球同期减贫人口的71.8%，也就是说中国对世界减贫的贡献率超过了70%。[16]
我国减贫脱贫的成就与所坚持的中国式减贫脱贫道路是分不开的。与欧美发达国家，印度、巴西等其他发展中国家的扶贫方式不同，中国结合自身特有的经济基础、体制背景、贫困人口数量和分布特征，探索出了一条具有中国特色的减贫之路，在减贫的体制和机制、方法和道路、主体和目标等方面都积累了一定的经验。
（一）在减贫的主体上，政府主导和多元参与相结合
无论是发达国家还是发展中国家，在致力于发展经济的同时，也十分重视对贫困地区的扶持发展。贫困不仅涉及到经济领域，也涉及到社会和政治领域。因此，除了由政府主导外，还可以通过多种渠道推进扶贫减贫工作的进展。
在政府主导方面：一是国民经济和社会发展计划是对特定时期经济、教育、科学、社会等发展的规划与部署，将扶贫开发工作纳入计划整体布局具有重要意义。我国自从1986 年把扶持贫困地区发展作为一项重要内容列入“七五计划”并取得一定成果之后，扶贫开发一直是的后来五年计划中的一项重要内容；二是各级省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府相应成立扶贫开发的组织领导机构，负责本级的扶贫开发工作。三是在不同的发展阶段都制定了适宜的减贫战略规划，并制定出台相关文件，凸显了政府的主导和重视。
在社会多元参与方面：一是组织东部发达地区对口帮扶西部贫困地区。据统计，1996—2000 年东部13个省市政府和社会各界累计为西部贫困省区捐款、捐物折合人民币21.4亿元，双方签订项目协议5745个，协议投资280 多亿元，接受贫困地区劳动力51.7万人，培训各类人才19742人次；[17] 二是动员各级党政机关和企事业单位积极参与扶贫开发，落实定点帮扶制度。各级党政机关和企事业单位都积极投身脱贫攻坚战行动中，充分履行自身职能，发挥自身作用，定点联系、帮助贫困地区。为了提高定点帮扶的有效性和精准性，中央党政机关定点帮扶到县，地方党政机关定点帮扶到乡（镇）和村；三是全社会各行业其他社会力量可以通过各种渠道和方式参与到扶贫开发工作中。如“幸福工程”“阳光工程”“春蕾计划”“光彩事业”等公益事业等扶贫活动取得了很好的效果。
（二）在减贫方针上，开发式扶贫和社会保障相配合
新时期我国扶贫开发工作坚持“以开发式扶贫为主, 救助式、保障式扶贫为辅”的基本方针，将扶贫开发和农村最低生活保障相结合。其中，开发是促进贫困地区自我积累和发展，救助、保障是以救济方式保证贫困人口生存。显然，救济等“输血”式扶贫只能在短期内缓解贫困人口的生产生活困难，不利于提高贫困人口的脱贫致富能力。针对这种弊端，我国早在1986年提出了开发式扶贫战略。开发式扶贫的典型特征：一是注重贫困地区人口的自身能力发展，强调人力资源的开发，即所谓的“治贫先治愚、扶贫先扶智”；二是注重区域环境的改善和致贫原因的消除。众所周知，贫困多发生在偏远的深山，这些地区往往交通落后、灾害频发、信息闭塞等，因此有针对性的开发，大力建设基础设施，变劣势为优势，才能实现有效脱贫；三是注重区域经济发展，以区域经济发展带动贫困地区经济增长和贫困人口脱贫。
但是，对于那些缺乏劳动能力，即不能依靠自身力量解决温饱的农村贫困人口，如残疾人、孤儿、孤寡老人等，开发式扶贫难以使他们脱贫致富。为了保障这部分贫困人口的生存和生活需要，需要给予直接的救助救济，即依靠救助式和保障式扶贫。比如，2016年国务院办公厅对民政部、国务院扶贫开发领导小组办公室等部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》进行转发，提出了具体的工作措施和实施方案。事实也证明，社会保障的减贫效果是明显的，城市贫困群体在获得低保收入后，贫困发生率从17.0%下降到7.2%，农村贫困群体获得低保收入后，贫困发生率从14.4%下降到10.6%。[18] 特别是“精准扶贫”思想提出以来，农村社会保障体系趋向完善，生活救助机制建设趋于多样化，扶贫政策体系更具科学性、精准性和针对性，全方位、多维度的帮助农村贫困人口解决温饱和脱贫致富。对于自然资源丰厚、具有开发条件的贫困区域人口，实施开发式扶贫助其脱贫，但是对于地区内丧失劳动力的贫困人口，则是综合运用社会保障兜底。
（三）在贫困瞄准上，区域瞄准逐步向精准扶贫过渡
目前，各国扶贫开发工作的所遇到重点和难点基本都是如何提高扶贫对象的精准度和瞄准度。我国于1986年成立国务院贫困地区经济开发领导小组，实施区域型的扶贫开发战略，划定贫困带和贫困县，以贫困县为单位，通过促进区域经济发展的带动效应来缓解贫困。但是以贫困县为扶贫单位会将非贫困县的贫困人口排除在扶贫事业之外，这些贫困人口的贫困问题不能得到解决，而贫困县的扶贫资源可能过剩流入非贫困家庭，造成扶贫效率降低和社会不公平。进入新世纪以来，随着贫困人口分布日益分散，农村贫困人口的分布开始呈现“大分散，小集中”的状态，原有贫困县覆盖的贫困人口呈现下降趋势，贫困的瞄准精度越来越低。这就要求瞄准主体日益微观化，所以减贫的工作思路从以区域瞄准为主逐步向群体瞄准和个体瞄准转变，也即向精准扶贫的方向转变。
一方面，虽然贫困人口分布越来越分散，但是总体上依然集中在某些区域，根据《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》的要求，为了加快农村贫困地区发展，遵循“集中连片、凸出重点、全国统筹、区划完整”的原则，划定了11个集中连片特殊困难带，且对西藏、四川藏区、新疆南疆三地州三个特殊困难区域实施特殊政策，共计14个连片特困地区680个县，国家明确要求将这14个片区作为新时期扶贫攻坚的主战场，集中力量彻底改变这些地区的落后面貌。
另一方面将区域瞄准重心从贫困县转向贫困村，直接面对贫困人口。这是从党的十八大以来，为打赢脱贫攻坚战中央调整的工作思路，把以区域开发为主的扶贫转移到以贫困家庭和贫困人口为主的精准扶贫上来。精准扶贫实施贫困人口建档立卡并对其动态管理确保顺利脱贫和避免返贫，并将扶贫资源由村精准到人和户，以免资源分配不合理，从而把有限的资源配置到最需要的人和群体上来，提高了贫困人群的受益率，也提高了减贫脱贫的效率。
从以上扶贫经验可见，我国取得脱贫攻坚巨大成就的基本内核是扶贫开发和精准扶贫战略的实施。一方面，扶贫开发把“扶贫”和“经济发展”结合起来，综合运用政府、市场、社会的多方力量，在整体上把贫困数量迅速下降，取得了举世瞩目的成就。另一方面，针对大规模扶贫开发难以消化的“硬骨头”，又适时提出针对个别贫困的精准扶贫战略，在个体层面对贫困问题各个击破，基本上可以在全国范围内消灭绝对意义上的贫困。反观当今世界，仍有8亿多人生活在极端贫困线以下，全球减贫任重道远。中国减贫脱贫的工作经验对世界减贫具有重要启示意义。
三、后2020时代减贫脱贫工作的前瞻
经过70年的艰苦努力，我国的减贫脱贫工作取得了举世瞩目的成就。根据国务院扶贫办的新闻消息：截至2019年5月中旬，又有283个贫困县通过省级专项评估检查，由省级人民政府宣布脱贫摘帽，至此全国共有436个贫困县脱贫摘帽，占全部贫困县的52.4%，贫困县摘帽进程过半。[19] 可观的是，按照当前的农村贫困标准，如期实现“农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽”的目标指日可待。
但是，按照现行标准解决农村绝对贫困问题，并不意味着贫困问题得到彻底解决，我国的减贫进程也并没有最终完成，而是站在一个新的起点重新启程。一方面，党的十九大明确提出未来要“在全面建成小康社会的基础上到2035年基本实现社会主义现代化”，2018年中央“一号”文件提出“实施乡村振兴战略”，这些目标都与减贫脱贫息息相关，如果贫困问题得不到较高质量的解决，这两个伟大目标也难说高质量的实现。同时，更应该认识到2020年的脱贫目标是低标准的绝对贫困，未来随着社会主义现代化程度的提高，贫困标准也必将提高。再者，解决了区域性贫困之后，个体贫困、多维贫困也将不可避免。这些都需要通过更新或转变扶贫、减贫的工作思路、方法和对策。
（一）贫困标准需要提高，相对贫困也需提到议事日程
1899年英国学者朗特里（Rowntree）根据调查的工人收入和支出数据，将贫困定义为家庭总收入不能维持日常生存所需的必需品，包括衣物、食品和住房。[20]这种基于维持生计理念的贫困线研究，是缓解绝对贫困的开创性努力，贫困线成为当时衡量贫困与否的主要依据。随着经济社会的发展，一些国家解决了绝对贫困问题。但是，贫困有绝对和相对之分，与之相对的相对贫困却难以避免，其划分对判断一个群体处于相对贫困还是绝对贫困状态具有重要意义。
相对贫困理念源于1979年英国学者唐森德（P.Townsend）提出的“相对剥夺”理念，唐森德认为如果个体、家庭或者社会群体由于缺乏资源而不能按照其所属社会的广泛接受、广为鼓励和习惯性的方式生活，那么可以认为他们处于贫困状况。[21]我们知道绝对贫困很容易消除，只要满足一定的生存标准就可以说消除了绝对贫困。因为绝对贫困是一个客观标准，而相对贫困是一个比较标准，它不仅包括生计维持的经济标准，而且注重于个人和群体的社会基本需要，也即只要存在社会差别就极有可能存在相对贫困。实践中，西方许多发达国家也陆续采用“相对贫困”的测量方式，如1979年英国根据统计的收入信息低于收入中位数的百分之六十确定为贫困线，推算出不同家庭收入贫困所需现金，[22]欧盟也采用了类似标准，对于缓解相对贫困现象卓有成效。所以，基于国内主要社会矛盾、现行扶贫标准和扶贫政策延续性三个方面的分析，2020年后我国将进入以解决相对贫困为主的减贫阶段。[23]
可以预见的是，我国在2020年以后绝对贫困人口将大幅下降，并且在当前的减贫方略下可能会消失。但是作为21世纪的大国，我国的目标是在2035年基本实现社会主义现代化，在奋斗15年，在2050年建成社会主义现代化强国，再加上“实施乡村振兴战略”所要求的“生活富裕”目标，我国应该进一步调高贫困标准。找准时机适时地采用相对贫困标准，在制度上提高贫困人口的受保障水平，使贫困百姓也能享受国家发展的成果。我国对相对贫困现象的持续自主探索，想必可以为众多发展中国家建设应对相对贫困长效机制和解决贫困问题提供思路和经验，为全球减贫工作和事业提供方案和智慧。
（二）逐步重视城市贫困，实现城乡协调发展
过去70年的减贫基本上是针对农村地区的贫困，无论是国家大规模的扶贫开发，还是近年来如火如荼的精准扶贫，主要是对农村、农民的扶贫，较少涉及城市贫困人口。但是，随着我国社会主义现代化进程的深入和城市化水平的提高，尤其是就业形态多样化的趋势，城市的失业、失能、低收入等人群都有陷入贫困的危险，从而成为扶贫、减贫、脱贫的对象。因此，统筹城乡发展，把城市贫困纳入国家减贫规划势在必行。类似于精准扶贫的“五个一批”，对待城市贫困问题，可以采取就业培训一批、公益岗位安置一批、社会保障托底一批等措施，并且采取分类指导的措施，把贫困人群分为有劳动能力和无劳动能力两个群体，分类施策。
（三）继续坚持政府主导，鼓励社会多元参与
根据未来贫困分散化、内核化、多维化的特征：一要继续鼓励和号召社会各界积极参与扶贫工作，组织发达省市的党政机关、大小型企事业单位，社会团体、民间组织、个人等对贫困地区进行帮扶；二要大力培育和支持国内社会组织参与减贫脱贫，充分利用社会资本的优势参与扶贫工作，或者通过政府购买将社会组织和资本吸引到扶贫开发工作中。同时，积极培育发展不同类型的职业化、专业化的扶贫专业组织帮助扶贫；三要发挥专业社工人员的专业优势，提高扶贫的效率。在未来的减贫脱贫工作中，要提升现有扶贫人员的专业素质，需要逐步引入专业社会工作者，利用个案工作方法，为贫困家庭提供个性化服务。
（四）分类施策，减贫方略和社会保障体系建设相协调
虽然在2020年在整体上消除区域性贫困和绝对性贫困，但是避免不了老弱病残等个体性贫困。因其致贫原因多是教育水平低、健康状况差，没有足够的生存和发展能力，需要通过完善的社会保障政策和更精确的贫困标准来帮助脱贫。[26]从发达国家经验来看，发达国家实施的社会保障制度，尤其是最低生活保障制度减贫效果十分显著。 [27-28]因此，未来的减贫脱贫政策要改变过去大规模扶贫开发思路，采用社会保障和社会服务的机制进行减少贫困甚至是托底贫困。
一方面，按照不同年龄段分别施策。从年龄结构上看，贫困分布呈现类似“哑铃式”结构，即劳动年龄段的贫困发生率最低，其次是未成年人，最高的是老年人。对待老人、儿童、残疾人等应采取以社会保障为主的减贫政策，而对有劳动能力的人群则采取扶贫的方式。另一方面，根据有无劳动能力进行分类保障。在为有劳动能力的个人和家庭扶贫帮助的同时，对不具备劳动能力的人群，需要建立完善的基本生活保障体系，如提高低保标准以扩大受益范围，大幅提高城乡居民基础养老金水平以保障退休待遇，提高残疾人生活和护理补贴标准以保护残疾人基本生活等。
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