巩固脱贫成果重在建立长效机制

　　作者：中国农业大学文科讲席教授、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员　李小云

　　脱贫攻坚战是在中国经济社会条件发生深刻变化的条件下开展的，旨在促进社会公平的超常规的全国性经济社会行动。改革开放以来，中国的经济发展和社会转型始终都处在有利于维护和保障绝大多数社会群体利益的轨道上。从20世纪80年代开始的农村经济体制改革，到乡镇企业的发展乃至新型城镇化的过程，都是在中国共产党的正确领导和广大人民群众的广泛参与下进行的。由于广大人民群众特别是农民始终都是参与这一过程的重要主体，这就构成了具有中国特色的益贫性经济增长和社会转型的模式。在这个模式的推动下，中国农村绝对贫困群体的数量大幅度减少。按照中国政府在1986年确定的农村绝对贫困线，到20世纪末中国已基本解决了温饱问题，到21世纪初中国以原贫困线为标准的农村绝对贫困事实上已经消失。

　　但是，我国1986年确定的农村绝对贫困线是一个非常低的赤贫标准线。随着中国经济社会的迅速发展，用这样的贫困线来衡量中国的减贫成就已经与经济社会发展的实际水平不相符合。也就是说，尽管中国在总体上已解决了农村人口的温饱问题，但事实上进入21世纪以后，中国仍然存在数量庞大的农村绝对贫困群体。如果截至2020年底我们无法从根本上消除中国的农村绝对贫困问题，那么到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标将会大打折扣。因此，2012年中国政府按照我国经济社会发展的客观实际调整了农村绝对贫困标准，并决定到2020年全面消除农村绝对贫困现象。需要指出的是，2012年至今我国农村扶贫开发的基本条件已与改革开放以来任何时期农村扶贫开发的客观条件大不相同。首先，改革开放以来的很长一段时间，我国经济发展的益贫性特征较为显著。换句话说，贫困群体与经济发展之间的关系一直都比较密切，如农业发展、乡镇企业发展等的参与主体实际上都是贫困农民。但是进入21世纪以后，中国经济结构本身的益贫性特点逐年下降，贫困群体已经很难在经济发展的主流行业中增加收益。其次，城乡差距、贫富差距持续扩大，这也加大了按照原有的扶贫方式推进扶贫开发工作的难度。再次，城乡基本公共服务的差距越来越明显，贫富之间的差距越来越呈现出结构化的趋势。在这样的条件下，要想解决剩余贫困群体的现实问题，通过一般性经济开发的活动和一般性扶贫开发的支持可能很难奏效，因此要超越现有的制度和路径的局限来减少结构性因素的不利影响，从而实现到2020年消除农村绝对贫困的奋斗目标。

　　正是基于上述背景，2012年以来的农村扶贫开发工作主要以精准扶贫和脱贫攻坚的形式展开。脱贫攻坚的目标是到2020年完全消除农村绝对贫困现象，其主要内容包括以2011年农民年均可支配收入2300元为标准的农村收入型贫困以及“两不愁三保障”等不同方面。截至2019年底，农村绝对贫困人口已经减少到551万人，97%的建档立卡户实现了“两不愁三保障”的目标。从目前来看，我们完全有把握到2020年底实现脱贫攻坚的最终目标。即便我们受到了新冠肺炎疫情的影响，但是这一影响不会从总体上改变决胜脱贫攻坚的基本面。

　　就脱贫攻坚工作而言，目前我们面临的重要挑战是如何巩固脱贫攻坚的成果。近年来，脱贫攻坚之所以能够取得重大成果的主要原因在于：第一，在党中央的坚强领导下，形成了自上而下的巨大的行政性驱动力，这样的驱动力促进了脱贫攻坚各项政策措施的有效落实。第二，在党和国家的强力推动下，动员了全社会的力量并投入了大量的人力和物力。第三，在扶贫体制方面开展了包括瞄准机制、扶贫方式等一系列的创新，特别是通过建档立卡制度有效瞄准了贫困人口，通过对致贫原因的分解细化了精准扶贫的政策和措施。第四，建立和完善了科学规范的考核评估机制，切实减少了数字脱贫、形式脱贫等现象。脱贫攻坚战所取得的成果，得益于上述四个方面的超常规的举措。这既是中国扶贫开发在新时代新的实践经验的呈现，也是中国扶贫史上重要的标志性成果。

　　同时，正是这样强有力的政策措施，带来了“政策性脱贫”的成效。也就是说，目前所取得的脱贫成果在很大程度上源于两个方面：一是在政策法规推动下所实现的脱贫，二是在资源供给保障下所带来的脱贫。虽然我们在脱贫攻坚战中已经探索了一系列制度性的脱贫机制的创新，如教育扶贫、健康扶贫等，并在很多地方性的脱贫实践中触及了政策问题，如河北省邯郸市的扶贫保险机制创新等，但从总体上说，脱贫攻坚是一种暂时性的消除贫困的扶贫方式，其重点并未涉及系统性的机制问题。

　　从目前的相关研究可以发现，巩固脱贫攻坚成果已经成为打赢脱贫攻坚战的重要内容。从大体来讲，由于保障性扶贫措施具有制度性供给的特点，而且中央明确表示制度性供给的政策不会因为脱贫攻坚的结束而停止，在中共中央、国务院最近发布的涉及全面深化改革的政策文件中，已经将城乡基本公共服务均等化问题纳入全面深化改革的重要内容。因此，我们可以认为面向最贫困群体的保障性扶贫兜底的条件是成熟的。也就是说，陷入困境的贫困群体得到保障的制度性条件是具备的。而对于很大一部分具有劳动能力、具备一定条件的已经脱贫的群体而言，他们是在脱贫攻坚政策的支持下，通过提高收入摆脱贫困的。鉴于这个群体数量比较庞大，我们不能期望保障性扶贫措施也会覆盖这个群体。该群体的大部分人属于边缘性贫困群体，也即他们的收入刚刚跨越贫困线。从总体上估算，目前这一群体仍然有3000万人左右。这个群体无论遇到任何风险，都极易返贫。实际上，新冠肺炎疫情发生以来，这种类型的贫困群体规模有所扩大，返贫趋势更加明显。因此，决胜脱贫攻坚的重点在于巩固脱贫攻坚的成果，而巩固脱贫攻坚成果的重点在于防止返贫。

　　与脱贫攻坚战中的扶贫工作不同的是，防止返贫工作以及决胜脱贫攻坚的关键在于逐步建立应对贫困的长效机制。除了在特殊情况下对贫困群体施以紧急援助，扶贫工作应当成为经济社会发展中的日常行动。因为在经济社会发展的日常工作中一旦无法体现有利于贫困群体的基本原则，那么经济社会发展的过程本身就会不断产生贫困。这既是巩固脱贫攻坚成果的长效机制的问题，也是未来应对新贫困的长效机制的基础。巩固脱贫攻坚成果的长效机制建设，涉及一系列新的经济社会发展的机制问题。其一，需要及早研究城乡一体化的就业制度。随着越来越多的贫困群体进入非农产业，如果没有促进贫困群体就业的制度，已经摆脱贫困的群体还有可能返贫，新的贫困问题就会发生。这是扶贫长效机制的一个重要方面。其二，应从贫困群体自身能力提升的角度，改革现有的产业扶贫政策。在脱贫攻坚战中，产业扶贫大部分是在政府推动下开展的，具有很强的行政推动性的特点，也是形成“政策性脱贫”现象的重要原因。从长效机制来考虑，则需要建立一个可持续的基于贫困群体能力和市场需求的开发机制。其三，由于贫困地区的人才较为缺乏，在脱贫攻坚战中通过帮扶单位和第一书记驻村，极大地改善了贫困乡村在领导和管理方面的人才匮乏问题。但是从长效机制的角度考虑，如何确保贫困乡村具有稳定的人力资源供给，也是巩固脱贫攻坚成果的一个重要方面。其四，巩固脱贫攻坚成果不仅需要应对因各种风险出现的返贫，更需要着眼于构建防止新的贫困发生的长效机制。从目前来看，教育和健康是最容易在短期内导致返贫和在中长期发生新的贫困的重要领域，这些领域的问题都是为了巩固脱贫攻坚成果和防止新的贫困发生而亟须解决的突出问题。

　　脱贫攻坚既会为从根本上消除农村贫困发挥巨大作用，也会从根本上改变农村的贫困景观。在消除了农村的绝对贫困之后，中国的贫困将会更多地以相对贫困的形式呈现。巩固脱贫攻坚的成果不仅要促进目前的扶贫工作，更要在彻底消除农村绝对贫困的同时，为推动相对贫困的应对工作奠定坚实的基础。