关于完善《预防未成年人犯罪法（修订草案二次审议稿）》的主要建议

　　作者：中国青少年研究中心　路琦

　　2020年8月8日，全国人大常委会对预防未成年人犯罪法修订草案进行第二次审议。纵览全稿，就《预防未成年人犯罪法（修订草案二次审议稿）》提出以下完善建议。

　　一、对修法要解决的重点问题的思考

　　此次修法，重点在于解决现实中反映强烈的三大难题：一是未成年人有犯罪行为，但因不满刑事责任年龄不予刑事处罚，也得不到其他相应惩戒，仍处于“自由的无管教状态”，存在隐患；二是受害方，特别是未成年受害人得不到应有的关切和安抚，存在隐患；三是因不满刑事责任年龄不予刑事处罚的有犯罪行为的低龄未成年人难以继续就学，接受义务教育的合法权益得不到保证。

　　法律草案对第一和第三个难题给予了充分回应，但对第二个难题关注不太够，建议完善相关条款，以确保修法的重点更加集中在对未成年人的犯罪预防、教育矫治和社会正常关系的修复三个相互关联的方面。

　　从事未成年人司法实务工作和相关研究工作的人士或多或少都会有一种感知：未成年“加害人”（涉罪未成年人）之前大都是未成年“受害人”。社会大众更注重呼吁保护未成年“受害人”权益，未成年人（少年）司法实践和理论研究领域人士更注重呼吁保护未成年“加害人”（涉罪未成年人）权益，这种现象曾经存在并可能会持续存在下去。当然，能兼顾保护“受害人”“加害人”权益的力量始终存在并正在由弱变强。笔者认为，现今阶段，是各方的思考趋于理性化、趋于平衡的较好时期，期望在修法中充分体现出来。目前，草案二审稿对未成年“受害人”权益保护体现得不够充分，建议进一步兼顾双方权益，重视社会正常关系的修复，最大限度考虑对未成年“受害人”的关切和对“加害人”的多方帮教，最大限度降低“受害人”变为“加害人”的可能性。

　　基于上述考虑，建议对相关条款进行修改。例如，第四十条列出了九项教育矫治措施，每一项都只是被选项，建议将某些项，如“予以训诫”“责令赔礼道歉”“责令具结悔过”等列为必选项，这是对罪错方最基本的惩戒和教育，同时也是对“受害方”的些许安慰，有利于修复正常社会关系。同时，建议将草案中的“责令赔礼道歉、赔偿损失”分成两个措施，“赔偿损失”不列为必选项，因为困难家庭有时难以支付物资等赔偿。

　　二、综合施策体现充分，责任主体、监督主体和工作力量的衔接需要进一步厘清和完善

　　以专门教育指导委员会的职能定位为例。

　　二审稿增加了多部门、多方人员组成的议事协调机制——专门教育指导委员会，并规定其承担专门学校学生入学、转学的评估职责。专门教育不是孤立的教育，确实需要建立完善专门教育指导委员会这样的专业机构（中央文件《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》有规定，县级以上地方政府成立此委员会），确保各方教育矫治力量的衔接，形成合力。但是，建议进一步厘清专门教育指导委员会的职责定位。

　　建议将专门教育指导委员会定位于专门教育规划、标准的制定，专门学校的建设、发展、评估和监督考核，专门教育的其他宏观事务及需要协同的重大事项。专门学校学生的入学、转学及矫治情况评估等日常事务，建议交由日常办事机构专门教育指导委员会办公室（此办公室与教育行政部门可以是两块牌子、一套人马）审批，并建议规定办公室审批前，一般应当召集听证会，听取公安机关、人民检察院、民政部门、学校、父母或其他监护人、未成年人本人和申请方的意见，必要时也应当听取其他相关部门单位、社会组织和人员的意见。专门学校的教学、管理和教育矫治工作建议由学校具体负责（另外建议修改《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》的相应规定）。

　　基于上述考虑，建议将相应条款修改如下：

　　1.建议将第六条第二款的“县级以上地方人民政府成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校。”修改为“县级以上地方人民政府成立专门教育指导委员会。专门教育指导委员会的职责是：制定专门教育工作规划，根据需要提请县级以上地方人民政府合理设置专门学校；研究确定专门学校的建设、发展等重要事宜；组织开展对专门学校的评估和监督考核等事宜；研究确定专门教育工作和专门学校建设的其他重要事务和重大事项。”

　　2.建议将第四十二条中的“可以向专门教育指导委员会提出申请”修改为“可以向专门教育指导委员会办公室提出申请”。第四十三条、第四十五条中的“经专门教育指导委员会评估”修改为“经专门教育指导委员会办公室评估”。第四十四条“专门学校应当在每个学期适时提请专门教育指导委员会对接受专门教育的未成年学生的教育和矫治情况进行评估。对经评估适合转回普通学校就读的，专门教育指导委员会应当向原决定机关提出书面建议，由原决定机关决定是否将未成年学生转回普通学校就读”修改为“专门学校应当在每个学期适时提请专门教育指导委员会办公室对接受专门教育的未成年学生的教育和矫治情况进行评估，对经评估适合转回普通学校就读的，由专门教育指导委员会办公室决定是否将未成年学生转回普通学校就读”。

　　三、分级预防得到强化，分级分类教育矫治措施需要完善

　　违反治安管理的违法行为与违反刑法的违法行为有着不同的本质特征，前者属行政违法，后者属刑事违法，分级处置是科学适当的选择。

　　在制度设计上，专门教育应当与未成年人行政违法行为的保护处分措施相对应，收容教养应当与未成年人刑事违法行为的保护处分措施相对应。专门教育和收容教养是未成年人违法犯罪分级预防处置不同层级上的措施，在一定范围内都是需要的。现实中，专门教育制度发挥了一定作用，但有需要改进完善的地方；收容教养制度处于“沉睡”状态，亟须激活。

　　草案二审稿高度重视专门教育制度，激活了有关收容教养措施，虽然不再使用“收容教养”名称，但将有关措施纳入了专门教育制度中，并明确了决定机关、程序和执行场所等，确确实实是立法上的重大进步。但鉴于前述原因，建议在增强不同层级保护处分措施的科学性、合理性上再做些努力，在充分考虑现实条件的基础上，进一步改进完善。

　　是否使用“收容教养”这一名称是重要问题，但并不是目前的关键问题，目前的关键问题是怎样将这个层级上的措施制度在激活的基础上予以完善。为表述方便，这里将草案二审稿第四十五条第二款中的“专门场所”用“收容教养场所”这个名称来代替。完善建议主要涉及适用对象、适用程序、执行场所三个方面。

　　建议进一步按照违法犯罪行为的严重程度明确专门教育收容教养场所和专门教育普通区域的适用对象。

　　建议完善适用程序，对送收容教养场所程序进行司法化改造。收容教养的对象是违反刑法的人，只是因不满刑事责任年龄不予刑事处罚，因而建议适用刑事诉讼特别程序——未成年人刑事案件诉讼程序，与《刑诉法》保持一致。

　　依托专门教育，解决收容教养“场所”问题，是值得肯定的重大举措。有学者对此提出不同意见，本人认为将收容教养场所设置在专门学校的独立区域中是根据实际情况、整合有效资源的理性选择。理由是：两者有相同的两大特征，即都是未成年人（少年）司法工作体系的重要保护处分措施，也都是我国国民教育体系的组成部分。之所以说收容教养也是我国国民教育体系的组成部分，是因为被收容教养的未成年人都在16周岁以下，且大都没有接受完九年义务教育，按照《义务教育法》的规定，应当在其收容教养期间，保证其继续接受义务教育。

　　基于上述考虑，建议将相应条款修改如下：

　　1.建议将第四十五条修改为：不满十四周岁的未成年人，有下列严重犯罪行为情形之一的，经在专门教育指导委员会办公室备案，人民法院可以决定将其送入专门学校收容教养场所接受矫治和教育。（一）故意杀人；（二）故意伤害致人重伤或者死亡；（三）强奸；（四）抢劫；（五）贩卖毒品；（六）放火；（七）爆炸；（八）投毒；（九）法律规定的其他严重犯罪行为。专门学校收容教养措施的适用程序，应当与刑事诉讼法未成年人刑事案件诉讼程序专章的规定相一致。省级人民政府应当结合本地的实际情况，按照相关规定（留出与相关法规衔接的接口）至少确定一所专门学校承担收容教养有关职责，对有本条所列情形的未成年人进行矫治教育。专门教育收容教养场所应当相对独立，实行严格管理。司法行政部门应当派驻人员参与日常工作，民政、公安等部门应当予以协助。

　　2.修改后的第四十五条内容较多，也可将其拆分成两条。

　　3.建议在第四十五条后面增加一条：人民法院、人民检察院在办理案件过程中发现未成年人有下列情形之一的，责令其家长或者监护人加以管教；在必要的时候，经在专门教育指导委员会办公室备案，可以决定将其送入专门学校普通区域或专门学校收容教养场所接受矫治和教育。

　　（一）除第四十五条规定情形外，因不满十六周岁不予刑事处罚的；

　　（二）决定相对不起诉的；

　　（三）决定附条件不起诉的；

　　（四）有轻微犯罪行为被判处非监禁刑的；

　　（五）法律规定的其他情形。

　　四、“对严重不良行为的矫治”专章很重要，建议进一步研究完善

　　该章涵盖“对违反治安管理违法行为的矫治”和“对违反刑法规定行为的矫治”两部分内容，有争议。建议与前述的分级分类矫治措施的完善一并考虑。

　　若能调整，将“对违反刑法行为的矫治”单列一章，是分级分类预防矫治的理想选择。但目前的实际情况是：与“对违反刑法行为的矫治”相对应的收容教育措施，需要借助专门学校的资源。草案二审稿目前的分章结构，应该是考虑到这一实际情况后的选择。若确实仅出于此考虑，其实单列一章、还延用“收容教养”名称，并不影响继续借助专门学校的师资和场地等资源。

　　若是不仅仅出于借助专门学校资源的考虑，并最终决定用“专门教育”吸纳“收容教育”、不再使用“收容教养”名称，维持草案二审稿的结构和基本表述方式，也不失为务实的选择。但是，目前该专章的一些规定还有不太严谨的地方，建议修改完善。这涉及到多个地方，上条建议中涉及到的不再在此重复，这里仅对严重不良行为的界定提出如下具体建议。

　　建议不再采用罗列的方式，将第三十七条修改为：本法所称严重不良行为，是指违反治安管理有关规定，但不违反刑法有关规定的违法行为。建议将此条建议与前述专门教育和收容教养适用对象的相关建议一并考虑，因为他们密切关联、共同构成一个完整的逻辑。

　　五、与相关法律的衔接得到重视，具体规定需要进一步完善

　　建议进一步做好与《民法典》《刑法》《刑诉法》《社区矫正法》、新修订的《未成年人保护法》、正在制订的《未成年人网络保护条例》、以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》等的衔接，完善相关规定。