促进社会资本进入生态保护补偿领域

　　作者：中国人民大学环境学院　吴健、昌敦虎

　　自新安江流域上下游横向生态补偿机制建立以来，通过设立绿色基金、政府和社会资本合作（PPP）模式、融资贴息等方式，引导社会资本进入流域综合治理和绿色产业，取得了良好的成效。此后，多地也积极实践，通过财政资金的示范，吸引社会资本进入生态保护补偿领域，逐步实现让市场在自然生态资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　如何发挥财政资金杠杆作用，促进社会资本进入生态保护补偿领域，以更好地实现自然价值资源，优化生态补偿政策，提高生态补偿的效果、效率和公平，值得探讨。

　　生态保护补偿领域引入社会资本的必要性

　　生态保护补偿资金缺口大，财政资金难以完全负担，迫切需要引入社会资本。中央财政2019年自然资源领域生态保护修复两个专项安排142亿元，仅为相关部门测算的每年589亿元资金需求的24%。补偿资金不足使实施生态保护或生态修复的主体得不到足额补偿，导致对保护者的激励不足，严重影响生态补偿的可持续性。新冠肺炎疫情后，各级财政都面临极大压力，生态补偿资金短缺的问题会进一步放大。同时，过度依靠财政资金，使生态改善的受益者缺乏付费意识，政府无法识别社会对生态保护的理性需求和供给的最优规模，从而影响公共物品供给的效率。

　　社会资本的引入，将改变传统上由政府寻找生态补偿受益者的被动模式，转变为由潜在受益者积极寻找生态环境效益的主动模式，为生态产品市场增加活力。生态补偿的本质是通过“受益者付费”实现对生态保护产生的正外部性的补偿。生态系统服务和生态保护的成果往往在较大空间、较长时期内产生正外部性，受益主体数量众多、空间分布广泛、需求差异大，即便通过政府代理，也难以识别所有的生态补偿受益主体，更难识别具有较强支付意愿的受益主体。社会资本的介入以市场机制为基础，增强了生态系统服务和生态产品的价值流动性，调动了“受益者付费”的积极性。

　　社会资本介入生态补偿领域，是绿色发展的内涵所在。绿色发展不仅要求产业生态化，而且要求生态产业化。生态保护与修复的规模扩大、参与主体增加、市场化程度增强，无不需要社会资本的参加，并与财政资金形成良性互动与优势互补。社会资本介入不同层次和不同空间范围的生态保护与补偿项目，其本质就是推进生态产业化，促进区域流域产业结构升级，实现高质量发展，丰富绿色经济形态。

　　当前社会资本进入生态保护补偿领域存在的问题

　　生态补偿的财政资金以中央资金为主，省际之间自发建立生态补偿机制的积极性不高，特别表现在大尺度的跨省区域流域的生态补偿问题上。地方调研显示，各省财政资金的投放使用往往“自扫门前雪”，缺乏生态系统保护的整体性思维；银行融资仍为薄弱环节，主要来源于地方银行，融资渠道少，不能有效引导社会资本进入生态保护补偿最需要的领域。一旦缺乏中央层面的协调指导和资金支持，生态保护补偿的前景将非常不明朗，又回到“各自为政”的局面。

　　社会资本的生态补偿绩效评价体系不健全，重业务绩效、轻环境绩效。当前，社会资本进入生态补偿领域往往带有项目的特征，以合同约定的建设和运营相关生态环境指标为标的，突出业务绩效，强调社会资本的资金放大效果，对社会效果和生态环境绩效的监管与评价不够重视，甚至由于环境监管的缺位导致套取财政资金的现象频发，最终拉低财政资金的效率。

　　受财政资金流动模式的限制，生态补偿与修复项目参与主体受限，市场化机制不充分，导致社会资本的流动性受限。与财政资金在政府间流动的模式不同，社会资本的流动模式强调市场的活跃度，要求基于多元化的参与主体实现更大范围的流动，以激发生态补偿的活力。

　　社会资本进入生态补偿领域的渠道有限、权益回报机制不够丰富，影响社会资本进入的积极性。当前，我国财政生态环保资金主要投入重点污染源和重点生态功能区保护修复项目，生态环境治理主体面临较大的治理压力，忽视对社会资本的权益回报和激励，影响了潜在进入生态补偿领域的市场主体的意愿。

　　社会资本进入生态保护补偿领域的对策建议

　　长期以来，财政资金在生态补偿中对社会资本更多发挥“主导”而非“引导”的作用，社会资本的参与度不够。在生态保护补偿领域，财政资金杠杆作用的发挥，核心原则是提升多元主体的参与度和社会资本的活跃度，实现生态环境收益的最大化。为此，笔者提出如下建议：

　　在生态环保专项资金的基础上发展区域流域绿色基金。传统的生态环保专项资金以环境要素和政府部门为基础设置，分割性较强，应通过体制机制改革，逐步壮大跨行政区的绿色基金。利用好我国于2020年7月设立的国家绿色发展基金这一指挥棒，扩大生态补偿的覆盖面，采取政府与社会资本合作（PPP）等机制，引导社会资本集中进入区域流域生态环境保护与修复项目中公共性强、战略意义大、生态服务功能重要性高的领域，产生聚合效应，高效率推进绿色发展。

　　实施社会资本进入生态补偿领域的环境绩效与经济绩效双重考核，使经济绩效与环境绩效挂钩。为此，应协调各管理部门的职能，明确各部门的分工，加强联动保障，完善评估考核的有效性。

　　创建生态补偿的市场化平台，打造生态产业链，吸引多主体参与生态补偿。结合生态环境要素禀赋和地区经济发展状况，开发进行多种市场化手段试点，促进生态产品的价值实现。打造生态环保领域的产业联盟、基金联盟，充分发挥开发银行中长期融资优势，构建社会资本联合的平台，联合多种金融机构，拓宽融资渠道。生态补偿的参与主体还应向公众延伸，鼓励设立民间绿色投资基金，在生态保护领域推进个人绿色金融业务，支持绿色消费，促进绿色金融的公众参与。

　　突破财政资金作为补贴的传统模式，通过市场化的运作方式提升其能动性，丰富生态补偿的权益回报机制。结合生态环境要素生产力及其发展目标在空间上的差异性，开发出多样化的权益回报方式。积极开发生态保护在文化、历史和情感等方面的间接效益，以财政资金为依托，将声明、认证、宣传等非经济收益模式纳入生态补偿的渠道，扩大社会捐赠的实施范畴，以满足社会对于生态环境保护的人文诉求。