增强生育政策包容性 构建综合生育支持政策体系

　　作者：中国人民大学社会与人口学院副教授 靳永爱

　　近日，公安部户政管理研究中心发布了2020年全国姓名报告，其中2020年新生儿新低引发网友关注和热议。自2016年出生人口规模达到峰值1786万后，之后2017-2020年连续四年出现“四年降”。

　　目前中国出生人口持续下降的直接原因有三个：一是育龄妇女规模锐减。2018年，15-49岁育龄妇女人数比2017年减少700余万人，其中20-29岁育龄妇女减少500余万人，育龄妇女人数大幅度缩减。二是婚育年龄不断推迟。2000年中国的平均初婚年龄为23.1岁，2016年上升到26.3岁，平均初育年龄从2000年的24岁上升到2016年的26.9岁，妇女生育年龄较以往相比有较大程度的推迟。三是生育意愿下降，生育水平低。根据2017年全国生育状况抽样调查，中国育龄妇女的理想子女数为1.96个，低于人口更替水平2.1，而打算生育的子女数只有1.75，在一孩的已婚育龄妇女中，打算生育第2个孩子的比例仅为27.3%。生育意愿过低已成为我国未来一段时间内人口发展面临的重要挑战。

　　生育和养育成本过高是目前生育意愿低、生育水平低的主要原因。经济压力大是许多生育调查中人们报告的不愿意生二孩的首位原因。经济压力表现在多个方面，比如养育孩子的直接成本很高，精细化育儿在全社会流行，对下一代教育的重视使孩子养育成本越来越高（如高价学区房、高成本课外辅导等），住房压力和其他生活成本进一步加重了经济上的负担。生育意愿低的第二大原因是照料问题，尤其是3岁以下婴幼儿的照料。中国还未建成普惠性的托幼服务体系，婴幼儿的照料主要依靠家庭，夫妇及其父母是照料主体。而随着父母年龄增大、健康变差，家庭的照料资源严重缺失，加上面临社会竞争、工作压力大，年轻夫妇更难平衡工作和家庭。此外，在第二次人口转变背景下，80后、90后的婚恋观也在发生转变，一部分年轻人追求自我价值的实现、追求自由，不仅不愿意多生孩子，甚至认为结婚和生育不再是生命的必经之道。不过在当前的中国，普婚普育的社会形态并未发生根本性的改变，女性终身不育比例处在很低的水平，这也为政策提供了“机会窗口期”。可以观察到，中国女性的生育行为呈现出序次系列形态，实际生育孩子数、打算生育的孩子数、希望生育的孩子数和理想孩子数几个指标从前往后呈从小到大的序次关系，而这中间的差距正是由于现实性的因素限制，比如经济因素、照料因素、不孕不育等等，这些都为政策发挥提供了空间和可能。

　　未来二十年内中国人口总量处于高峰平台期，但人口负增长、劳动供给减少和劳动年龄人口结构老化、人口老龄化和高龄化问题将逐渐凸显。如何促进人口长期均衡发展，是目前摆在党和国家面前的重大议题。本文在理解“增强生育政策包容性”内涵的基础上，提出具体的优化生育政策建议。

　　一、充分理解生育政策包容性的内涵

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。我们认为，“生育政策包容性”的内涵应包括：尊重生育主体，包容多元生育行为；转变政府工作方式，从传统的管理、管制导向转为服务导向，从限制生育转向服务生育，并吸收多元力量（如企业、社会团体、科研机构等），加强跟多元力量的合作，实现多元共治；突出生育政策的综合性和跟其他配套政策的衔接、融合，制定相应政策时考虑差异性，尊重多元性；创造对女性更友好的社会环境，减少就业中对女性的歧视，消除针对单身母亲的政策障碍和规章制度；突出生育政策的长期性和前瞻性，提高生育意愿，促使终生生育水平能够实现代际更替。

　　二、优化生育政策的具体措施建议

　　在增强生育政策包容性的基础上，“十四五”时期，应重点从以下几个方面优化生育政策：

　　1.尽快放开生育政策，取消生育数量限制。

　　全面二孩政策时期，妇女生育水平短期回升后，政策效应基本消失，出生人口总数进入下降期。如果不采取任何政策措施，未来十年人口总数将呈现快速下降趋势。放开生育数量限制，满足有三孩及以上生育意愿人群的需求，能在一定程度上弥补未来出生总人口数的下降，促进人口平稳发展。另外，取消生育数量的限制是生育政策包容性的应有之义，当今社会是一个多元价值观、多样化行为并存的时代，多生、少生或不生都是个体的多元选择，应尊重生育主体、尊重选择、尊重多元。

　　2.以普惠性托育服务为主，以多样性服务为辅，吸引多方力量参与，构建适应民众多样化需求的婴幼儿托育服务体系。

　　建立婴幼儿托育服务体系已被提上国家政策制定日程，但从顶层的法律政策体系到具体的制度规范都处于缺位状态。国家层面亟需建立托育服务政策体系，指导政府部门和市场力量共同参与托育服务体系的建设。

　　在普惠性托育服务提供中，政府发挥主体作用，提供财政支持，提供普通民众负担得起的优质托育服务。在托育机构建设中，政府可以采取多元共治模式，吸引社会力量参与，支持单位建设、鼓励社会资本注入，与多方力量共同建设高质量的托育机构。在地点选择上，以社区为依托，建立起集照护、早教、健康服务为一体的托育服务中心；社区不需局限于居住社区，也可以是工作单位社区或其他聚集性强、便捷性好的地方。

　　民众对托育服务的需求也是多样性的，政府在提供普惠性服务的同时，也应鼓励市场力量进入提供多样化的市场服务，适应高收入人群需求。

　　3.加强生育政策与其他政策的衔接配套，构建综合性生育支持政策体系，全方位降低生育养育的成本。

　　生育支持并不是一个单一的、孤立的政策，也不是某一个部门能够独自完成的，而是一套由多个政府部门和多种社会力量共同参与的综合支持体系。这套体系的构建目标是从多个维度降低家庭生育的直接成本和间接成本，创造生育友好和养育友好的社会环境。

　　在就业、税收、住房等直接影响家庭经济状况的相关领域制定有利于减轻有孩和有多孩家庭经济压力的政策。通过完善生育保险制度，减少生育直接产生的费用（如产前检查、住院分娩等），保障生育养育期女性的经济收入，制定生育津贴、育儿补贴、儿童津贴制度，增强有孩家庭的经济能力；在住房购买、租赁方面制定优惠政策，向二孩和多孩家庭倾斜；在税收上考虑有孩家庭，将3岁以下婴幼儿纳入个税专项附加扣除范围；在教育领域，通过宣传倡导，合理引导塑造社会文化，减轻家庭的教育压力。

　　4.对女性更为包容，形成尊重生育主体的文化。

　　女性是生育的主体，而因怀孕、生育带来的不公平待遇也屡见不鲜，就业市场上仍在一定程度上存在着对女性的录取、收入、工作晋升等方面的歧视。短期内，可以通过补贴企业减少企业用女性的成本，通过法律制度的制定和执行强制改变一些不公平的现象。从长远看，无论是消除性别歧视，还是消除对非婚生育、单亲母亲的歧视，都需要通过教育、宣传、倡导等方式引导全社会形成开放、包容的现代文明和社会态度。

　　5.宣传倡导家庭文化，提高家庭生育数量。

　　中国是一个重视家庭的国家，家庭一直是个体抵御外部风险的重要阵地。历次生育调查表明，两个孩子和儿女双全的性别结构是占主流的理想家庭结构。文化和观念的变化是缓慢的，在中国，重视家庭的文化和偏好两个孩子的观念短期内不会发生逆转性变化，这为相关政策制定和宣传提供了机遇。政府可以利用媒体，通过多种途径，适当宣传家庭文化，宣传二孩家庭的优势，促进二孩生育意愿转换为实际生育行为，促使人口生育率达到人口长期均衡发展的水平。