“过期之诉”与行政检察监督的价值追求

　　作者：中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长　杨建顺

　　作为国家的法律监督机关，人民检察院肩负着监督、审查和追诉等广泛的职能。单就监督的职能而言，包括“四大检察”的职能，即刑事检察职能、民事检察职能、行政检察职能和公益诉讼检察职能。其中的行政检察职能与公益诉讼检察职能中的行政公益诉讼检察职能具有较大部分的重合性，故而宜将这两种检察职能合起来，作为广义上的行政检察职能来理解和把握。在这种意义上来理解行政检察职能，除了对人民法院裁判错误致使行政争议未能得到实质性化解的案件依法提出再审检察建议或者抗诉外，还可以在化解申诉案件的行政争议外积极探索化解“过期之诉”等行政争议。尤其是在将视角拓展至检察行政公益诉讼的背景下，以解决行政争议实质性化解“老大难”问题为己任的行政检察监督，对“过期之诉”的介入似乎更具有了广阔拓展空间。然而，“过期之诉”与行政行为的公定力之间存在一定张力，尤其是与行政行为的不可争力之间存在一定的价值冲突，亟待建立起扎实的理论支撑和相应的制度基础，以确保各种法益得到充分实现。我认为，这个问题宜于从以下五个方面来理解和把握。

　　（一）对“过期之诉”进行行政检察监督，具有重要的意义和作用。所谓“过期之诉”，是指人民法院以超过起诉期限为由不予实体审理的行政争议，由人民检察院通过建立法检协作机制，介入行政纠纷，对人民法院不作实体审理的事实争议，查明真相，予以调处。很显然，让人民检察院积极探索“过期之诉”之类案件的监督路径和方式，回应了近年来各界追求“实质正义”的强烈诉求，体现了追求实质性化解行政争议的价值导向，与行政检察监督的价值目标相一致。

　　（二）对“过期之诉”进行行政检察监督，应当在确认行政行为不可争力的基础上，作为其例外的制度安排或者补充性的程序来架构。众所周知，行政行为具有公定力，一旦成立，除了其成立具有重大且明显的瑕疵，因而被认为绝对无效的情形以外，原则上推定其有效乃至合法，且在有权机关（行政主体或者人民法院）予以撤销、废止或者变更之前，相对人、行政主体以及人民法院都必须将其作为合法、有效的行为加以尊重和服从，而不能否认其效力。行政法在承认行政行为具有这种公定力的基础上，也给相对人和利害关系人提供了申请行政复议或者提起行政诉讼等寻求救济自己合法权益的路径。但是，如果当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在法规范和制度上便将其拟制为相关当事人放弃了寻求救济的机会。正如法谚所说，“睡眠的权利不受保护。”这样，原本只具有不可争力或曰形式性确定力的行政行为便有可能被赋予实质性确定力，也就是说，一旦法院不作实体审理，亦即行政相对人和利害关系人等当事人不得再就该行政行为的效力进行争议。

　　在法规范和法制度上，一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果，这种制度即是时效的制度。不同的法律部门在时效的种类上存在差异。行政法律关系一般比较强调尽快安定，以利于各种利益尤其是公共利益的实现。因此，行政法上有必要设置各种时效制度。对于行政法上的时效问题，我国的立法中一直缺乏普遍、统一的规定，只有个别单行法律、法规中对追究时效有所涉及。例如，行政处罚法第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”这是规定了对违法行为不得再处罚的时效制度，其意图不是不处罚违法行为，而是要求相关部门在法定期限内依法处理相关违法行为。与此相对应，行政复议法和行政诉讼法分别专门确立了各自领域的时效制度。以行政复议和行政诉讼为主要制度支撑的行政争讼，其时效制度不是不让或者试图阻挠争议，而是为了督促相关方面尽早启动争议的程序。以行政诉讼时效为例，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。也就是说，一旦超过了六个月，原则上便不能再提起行政诉讼。

　　故而说，通过“过期之诉”来谋求行政争议实质性化解，应当限定在某些特殊的情形，作为适用行政行为不可争力的例外制度安排或者补充性的程序来架构。根据行政行为公定力的概念可知，如果行政行为存在“其成立具有重大且明显的瑕疵，因而被认为绝对无效的情形”，那么该行政行为便不应当发生公定力，不应当发生不可争力。“过期之诉”的检察监督宜在此类情形的确认和争议调处上发挥作用。此外，根据行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内；因其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。“过期之诉”亦可以在相关特殊情况的确认和申请延长期限的问题上发挥一定的作用。

　　（三）对“过期之诉”进行行政检察监督，应当坚持并充分运用利益衡量原则，尽量避免让已经发生不可争力的法律关系“从头再来”。如前所述，行政行为具有公定力，一旦成立便拘束任何人。行政行为的公定力是一种即使行政行为违法仍推定其有效乃至合法的法律效力，这是由行政行为的本质属性和使命所决定的。行政行为不同于私人的意思表示，是行政主体执行法律而实施的行为，其目的在于达成法律规定的公益目的，其权威来自于法律本身。因此，通过受益性行为而获得直接利益的相对人对行政行为的信赖，以及通过侵益性行为而间接获得利益的一般公众对行政行为的信赖，都有必要得到充分保护。如果允许随意地否定行政行为的效力，将会严重损害行政行为信赖者的预期的稳定性，从而影响法律秩序乃至社会的安定。这个构成了行政行为公定力的实质性根据。但是，在发生不可争力之前，行政行为的“有效乃至合法”是一种推定，行政行为的相对人和利害关系人如果对其不服，可以依法对其效力进行争议，申请行政复议或者提起行政诉讼，通过有权机关来否定其效力，推翻其合法性推定。简言之，不可争力这种时效制度的要义在于督促相关权利人及时行使争议权利，一旦过了争讼时效，根据行政行为所形成的新的法律关系便得以确定，各方面对之形成了新的信赖，一般不宜再启动对“过期之诉”的行政检察监督。否则，看似让某些人在个案中得到了“权益救济”，而受损害的可能就是法律制度和法律权威本身。当然，行政行为发生公定力乃至不可争力，并不能确保“推定其有效乃至合法”在任何情况下都符合实质正义。换言之，违法的行政行为可能由于公定力而暂且被推定为合法，并由于不可争力而被最终确定为有效，但是，该行政行为的违法性并不一定会因此而消解。对“过期之诉”进行行政检察监督，应当建立在对各种利益诉求进行全面衡量的基础上，在尊重因行政行为不可争力而确定有效的法律关系的前提下，调处相关争议，解决违法确认和损害赔偿等方面的问题。

　　（四）对“过期之诉”进行行政检察监督，应当以建立法检协作机制为基础，以查明并调处事实争议为主要标的。这关系到实质正义和形式正义、实体权益和程序权益的问题。“过期之诉”是由于已经超过起诉期限，而行政行为的不可争力意味着超过了起诉期限便不能再进行相关法律争议。当事人因为自己在程序上的怠慢，或可能导致其实体权益无法得到救济。虽说过错在于当事人自己，但如果此类情况积压过多，恐也会成为社会不稳定因素。所以，一方面应当注重对该制度的实效性进行整体评价，致力于不断加以修改完善，面向未来形成更加科学合理有效的时效制度；另一方面应当注重个案中特殊情况的应对，通过“过期之诉”的行政检察监督，谋求争议的实质性化解，也为完善时效制度的例外处理机制提供实践素材。根据行政行为法律效力的理论，行政行为的这种不可争力只是对行政相对人和利害关系人等当事人通过提起争讼请求的拒绝，是对因为行政行为所形成的法制度和法秩序的尊重，它并不妨碍行政主体在充分进行综合利益衡量的基础上依职权撤销或者改变具有瑕疵（违法或者不当）的行政行为。而要促使行政主体行使该职权，需要有法定的事由并经法定程序，需要论证为了国家利益和社会公共利益这个崇高目的所必要，并且对因此给其他人的合法权益造成损失的则要依法予以补偿。这是行政信赖保护原则的内在要求。所以，为了切实做好综合利益衡量，确保在启动该程序比不启动该程序能够获得更大利益的前提下才启动该程序，应当依托法检协作机制，运用调查核实手段，查清相关事实，聚力于调处事实争议，实现定分止争之目的。至于法检协作机制，目前在组织法层面还难以觅到明确的依据，全依赖于法检双方是否具备协作的主观意愿和客观条件。毫无疑问，扎实推进相关工作将有助于“过期之诉”发挥其应有的作用。

　　（五）对“过期之诉”进行行政检察监督，应当聚力于形成面向未来的规则，确认相关行政行为是否合法以监督行政机关依法行使职权，确认相对人和利害关系人是否具有被侵害的合法权益以督促其及时行使救济请求权。违法的行政行为不会仅因为时间的经过而变得合法，除非满足了违法的行为转换之条件。违法的行政行为的不可争力则是因为时间的经过而成立，故而发生了不可争力的违法的行政行为便具有了法律上的效力，却并不会因此而当然地具有合法性。换言之，行政行为的不可争力所阻断的只是对行政行为法律效果的争议，而并非阻断了对其合法性的争议。化解此类案件时，要把握好发挥人民检察院可以调查核实和司法审查的专业优势，并注意借力人民法院和行政主体的卷宗，将尊重违法的行政行为已被确定的不可争力和确认行政行为的违法性区别开来，将确认相对人和利害关系人受损的合法权益和其可寻求救济的有限性区别开来。监督行政机关依法行使职权是行政检察监督职能的重要体现，帮助公民、法人和其他组织正确认识自己的合法权益及其边界也应当是“过期之诉”行政检察监督的价值所在。一旦形成面向未来的规则，就等于以个案监督完成了带动制度建设的使命，体现了诉源治理的现代化方向。