把生态补偿作为我国“十四五”时期生态文明建设的重要突破口

　　作者：北京师范大学中国市场经济研究中心主任、北京师范大学经济与资源管理研究院副院长 林永生

　　生态补偿是我国生态文明建设的重要制度保障。党的十九大报告明确指出要“加大生态系统保护力度”“建立市场化、多元化生态补偿机制”。党的十九届四中全会要求“落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度”。我国属于生态补偿实践的后起国家，也是生态环境保护任务艰巨的国家，加快完善我国生态补偿机制，应当积极探索其背后的理论逻辑，梳理我国生态补偿政策与实践的演化，冀能为我国“十四五”时期生态文明建设提供决策参考。

　　我国生态补偿政策与实践的演化

　　改革开放以来，我国生态补偿政策与实践的演化主要呈现四大特征，即政策地位不断提高、涉及领域更为全面、参与主体日益增多、补偿原则愈加合理。

　　首先，政策地位不断提高。1978年至2004年，“生态补偿”，并未出现在我国相关法律和政策文件中，而是依附于环境规制，奖励表现突出的主体，鼓励保护森林和草原。《中华人民共和国环境保护法》（1979年试行、1989年颁布实施）提出“对保护环境有显著成绩和贡献的单位、个人给予表扬和奖励”。《中华人民共和国森林法》（1984年颁布、1998年修正、2019年再次修正）提出“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”。2005年《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。此后，我国生态补偿政策的地位不断提高，接连出台一系列专门性政策文件，例如《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（2007）、《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》（2009）、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（2016）、《财政部关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》（2018）、《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（2019）。

　　其次，涉及领域更为全面。我国生态补偿涉及领域更为全面，从早期侧重森林、草原和矿山资源，到基本实现禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域与森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿全覆盖。重点生态功能区转移支付的县市区数量由2010年的451个拓展到2020年的818个。以重点生态功能区、生态保护红线、国家公园等为载体的综合性生态保护补偿机制都已经开始积极探索。流域生态补偿从省内补偿扩展到跨省补偿。自2012年以来，我国跨省流域生态保护补偿试点也进展顺利，新安江、九洲江、汀江-韩江、东江、引滦入津等流域都签署了上下游横向生态补偿协议。《海洋生态文明建设实施方案（2015-2020年）》（2015）颁布以后，山东、天津、厦门等省市相继建立海洋生态补偿机制，推进海洋生态修复工作。山东、河南等地已开始探索环境空气质量生态补偿。

　　再次，参与主体日益增多。随着我国生态补偿的方式由纵向为主转向纵向与横向并重，补偿手段由政府主导的中央财政转移支付为主逐渐转向综合运用市场化、多元化手段，参与主体日益增多，包括从中央到地方的各级政府及相关部门，再到企事业单位和个人。北京、河北、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、江西、湖北等9省（市）实现了行政区内全流域生态补偿。2018年，浙皖签署新安江流域横向生态补偿第三轮试点协议，渝湘两地签署酉水河流域省际间横向生态保护补偿协议。此外，国内一些典型省市通过建设和完善碳交易试点、排污权交易机制、水权交易实践等，吸引许多企业和个人参与其中，补偿机制日益市场化，补偿资金来源日益多元化。

　　最后，补偿原则愈加合理。20世纪八九十年代，我国生态补偿遵循污染者付费原则，强调“谁污染谁治理”，仍然局限在生态环境保护的直接生产成本或生态建设成本。这一时期，我国生态环境保护领域主要实行三大政策（预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理）和八项管理制度（“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境保护目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度）。2005年以后，我国生态补偿体现受益者补偿原则，重视“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”，开始考虑生态保护成本、发展机会成本和生态系统服务价值。污染者付费原则主要体现于排污收费和环境保护税政策，生态保护补偿机制则是引导生态受益者对生态保护者的补偿，重点是健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度，合理界定和配置生态环境权利，健全交易平台。

　　展望我国“十四五”时期生态补偿制度建设

　　展望“十四五”时期我国生态文明建设，需要进一步改革和完善生态补偿制度，开展跨省横向综合生态补偿试点。

　　如前所述，我国生态补偿政策与实践已取得显著成效，但仍存不少问题，须通过改革加以完善：一是跨行政辖区、特别是跨省的横向生态补偿偏少，不利于区域生态环境联防联治。国内现有的横向生态补偿试点以省内市县之间以及跨省流域上下游之间围绕水质水量的补偿为主；二是补偿对象单一，不利于把生态系统视为整体，进而统筹山水林田湖草，开展综合治理。目前主要还是围绕一种或几种特定生态系统服务（如林、水、湿地、矿山资源、耕地等）的补偿为主，割裂了生态环境的系统性；三是对重点区域的补偿（如重点生态功能区转移支付）和重点领域的补偿同时进行，易造成受偿对象的交叉重叠，不利于精准施策；四是补偿标准较低，不利于调动生态保护地区保护生态环境的积极性。理论界对生态补偿标准的基线（上限和下限）达成初步共识，下限是生态保护地区丧失的发展机会成本，上限是生态保护地区提供的生态系统服务价值。但在实践中，包括我国在内的许多国家和地区是以其下限——生态保护地区因保护生态环境丧失的发展机会成本为依据制定补偿标准。

　　2019年11月，为健全生态保护补偿机制，提高资金使用效率，国家发展和改革委员会印发《生态综合补偿试点方案》，在江西、福建、贵州、海南4个国家生态文明试验区，西藏及青海、四川、甘肃、云南4省藏区和安徽共10个省份，各选取5个县（市、区）率先开展生态综合补偿试点工作。在此基础上，如果省际之间试点开展横向综合生态补偿，统筹山水林田湖草治理，则既能克服补偿对象单一的缺陷，又能避免受偿对象交叉重叠的不足。