行政公益诉讼与行政诉讼管辖之衔接

　　作者：西北政法大学检察公益诉讼研究中心教授　李瑰华

　　2017年全国人大常委会修订行政诉讼法，增加了检察院提起行政公益诉讼的规定，行政公益诉讼作为一种新的行政诉讼类型被正式确立。自此，行政诉讼法既调整以保护私益为目的的行政私益诉讼，也同时规范以监督行政机关依法行政、维护公益为目的的行政公益诉讼。行政公益诉讼作为行政诉讼的一种新类型，其制度特殊性更多地体现在诉讼目的、当事人身份、举证责任等方面。作为划分法院对第一审行政案件分工权限的管辖制度的特殊性并不显著。便利诉讼、节约成本和不同级别法院职能定位等行政诉讼管辖制度的一般价值考量依然适用于行政公益诉讼。行政审判体制改革背景下，法院对行政公益诉讼的管辖与法院对一般行政诉讼案件的管辖权配置保持基本一致、做到内在衔接。

　　《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《检察公益诉讼若干解释》）第5条第2款规定，基层检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层法院管辖。《检察公益诉讼若干解释》第26条规定，本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。即无特别规定的情形下，行政公益诉讼适用行政诉讼法的规定。实质上，以司法解释的形式明确了行政诉讼法对行政公益诉讼案件的一般法效力。《检察公益诉讼若干解释》第5条第2款只是重申了行政诉讼法被告所在地基层法院管辖的一般原则，对跨区域管辖、特殊地域管辖、中级以上法院管辖范围缺乏明确规定。行政诉讼法中有关一般行政诉讼案件的管辖规定基本可以适用于行政公益诉讼案件，相关制度之间在内容和形式上需要进一步有效衔接。

　　地域管辖衔接方面：（1）由于行政公益诉讼不涉及行政复议程序，《检察公益诉讼若干解释》第5条第2款所规定的被诉行政机关所在地法院管辖与行政诉讼法第18条所规定的“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”实质内容是一致的，可理解为行政诉讼法第18条有关一般地域管辖在行政公益诉讼中的具体化。（2）对于行政诉讼法第18条第2款所规定的行政案件跨行政区域管辖，《检察公益诉讼若干解释》并没有作相应规定。由于行政公益诉讼也应被理解为行政案件的一种，理应受该条款约束和规范。实践中，在某些实施行政案件跨行政区域管辖的地区，行政公益诉讼案件管辖也相应实行跨区域管辖。有些地方为适应行政公益诉讼案件法院跨区域管辖对检察院跨区域提起行政公益诉讼作出相应调整，行政公益诉讼案件管辖的衔接有向检察院起诉案件管辖延伸的趋势。（3）对于行政诉讼法第19条所规定的“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”，该类诉讼直接以保护公民人身自由为诉讼目的，不符合行政公益诉讼的起诉要件，属于典型的行政私益诉讼类型。该条款仅适用于行政私益诉讼，行政公益诉讼法院管辖无需适用该条款，不存在管辖衔接问题。（4）对于行政诉讼法第20条规定“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”，结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第9条的规定，行政行为导致不动产物权变动逻辑上可以成为行政公益诉讼的案由。行政机关违法行使职权或不履行法定职责可能导致国有不动产物权的变动，可能造成国有不动产的流失，从而侵害国家和社会公共利益。因此，该条款既适用于行政私益诉讼，也适用于行政公益诉讼。

　　级别管辖衔接方面：（1）《检察公益诉讼若干解释》第5条第2款虽然明确了由基层法院管辖的一般原则，但与行政诉讼法第14条“基层人民法院管辖第一审行政案件”还存在一定的区别。第14条仅从法院内部分工权限加以规范，和检察机关的管辖没有建立联系。而《检察公益诉讼若干解释》第5条第2款所规定的由基层法院进行管辖是附条件的，即基层检察院提起的第一审案件。结合《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》的规定才能确定基层法院对行政公益诉讼案件具有一般管辖权。体现出法院在管辖行政公益诉讼案件中主动寻求与起诉检察院级别对等的谦抑。尽管从公益诉讼人身份来看，这种级别对等的法理依据并不充分，但司法工作惯例所蕴含的体制机制方面的现实合理性也同样不应忽视。因此，可以将《检察公益诉讼若干解释》第5条第2款视为行政诉讼法第14条在行政公益诉讼中的具体化。（2）《检察公益诉讼若干解释》缺乏对中级以上法院管辖行政公益诉讼案件的规定，如果就此认为中级以上法院不审理第一审行政公益诉讼案件显然理由和依据均不充分。如果行政诉讼法的一般法地位和效力得以成立或达成共识，行政诉讼法第15条有关中级法院管辖的第一审案件的范围应适用于行政公益诉讼案件管辖。尽管实践中行政公益诉讼被诉的多是基层监管部门，但是逻辑上不能排除一些特殊部门和特殊案件的存在，可见，行政公益诉讼管辖排除适用行政诉讼法第15条、第16条、第17条级别管辖规定的特殊性不足。随着检察公益诉讼改革的深入推进，行政公益诉讼案件类型呈扩大趋势，无疑能为改革提供更好的法治保障。

　　对于衔接方式存在不同看法。（1）认为应该通过立法方式进行衔接。其主要理由是管辖属于诉讼制度，根据立法法第8条第8项的规定，诉讼制度应属于立法保留事项，包括管辖在内的诉讼制度应由全国人大制定法律或修改法律的方式对需要衔接的内容进行规定。（2）认为应该通过司法解释的方式进行衔接。2018年《检察公益诉讼若干解释》第1条规定：“为正确适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》关于人民检察院提起公益诉讼制度的规定，结合审判、检察工作实际，制定本解释。”可以看出最高法、最高检的基本思路是：通过司法解释方式谨慎地推动包括行政公益诉讼在内的检察公益诉讼制度的逐步完善。尽管行政诉讼法是按照行政私益诉讼的类型进行制度建构的，但行政诉讼法在法律解释的巨大空间也是事实。故此，虽理论上主张全面重新建构包括管辖在内的行政公益诉讼制度的呼声较高，但司法解释的简便可行较之重新立法的巨大成本更容易被选择和得以实施。重要的是，从前述衔接内容可以看出，“两高”司法解释在对行政公益诉讼管辖的一般原则做具体解释的同时，对跨行政区域管辖、特殊地域管辖、中级以上法院管辖未作规定，从法律适用的角度进行明确，并不属于法律的重新创制。而立法法有关法律保留的规定是针对法律创制而言的。因此，可以通过司法解释方式补充明确行政公益诉讼案件管辖适用行政诉讼法第18条第2款、第20条、第15条、第16条、第17条。当然，还有一种渐进方式是以个案进行推动，当实践中出现《检察公益诉讼若干解释》所未规定的特殊管辖问题时，法院通过适用行政诉讼法第18条第2款及相关批复文件、第20条、第15条、第16条、第17条的方式作出司法回应，再将此类案件上升为指导性案例从而具有事实上的法律约束力。