完善国家科技创新治理体系的重点任务

　　作者：中国科学院科技战略咨询研究院研究员 万劲波 

　　摘要:党的十九届五中全会和2020年中央经济工作会议都把“强化国家战略科技力量”作为首要任务进行部署。进入新发展阶段，落实新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，都需要以体制机制改革激发国内市场强大潜力，释放各类主体科技创新和创新发展活力。为此，要加快完善国家科技创新治理体系、提升创新体系整体效能，发挥新型举国体制优势、强化国家战略科技力量，构建高水平市场经济体制、提升企业技术创新能力，深化人才体制机制改革、激发人才创新活力，为科技自立自强提供良好制度环境。

　　党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），把“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”摆在十二项规划任务首位进行专章部署[1]。2020年中央经济工作会议明确指出“科技自立自强是促进发展大局的根本支撑”，将“强化国家战略科技力量”作为八项重点任务之首进行部署[2]。科技自立自强与自力更生、自主创新一脉相承，反映了当前全球经济与科技格局的新变化和新时期我国经济社会发展对高质量科技供给的迫切需求，是全面建设社会主义现代化国家的必由之路。为此，要加快完善国家科技创新治理体系，为提升科技自立自强水平、强化科技创新对国家发展的战略支撑提供良好制度环境。

　　完善国家科技创新治理体系，提升创新体系整体效能

　　科技治理体系是国家治理体系的重要组成部分。具有中国特色的举国体制充分发挥了党的全面领导和社会主义集中力量办大事的独特政治优势与制度优势。新中国成立后，我们在“一穷二白”的基础上，以强有力的组织系统和举国体制方式，迅速集聚了一批优秀人才，构建了国家科技发展体系，取得了“两弹一星”、人工全合成结晶牛胰岛素、“青蒿素”发现等重大科技突破。改革开放以来，我们适应市场经济的实际情况，以建设重大科技创新平台、组织重大科技专项等方式，调动国家战略科技力量和全社会科技创新力量，取得了载人航天、北斗工程、探月工程、国产航母等重大成就。未来，要继续发挥新型举国体制优势，在基础研究和应用基础研究领域加快突破一批重大科学问题，勇攀科学高峰，加快打造原始创新策源地；以形成战略性技术和战略性产品为牵引，凝练重大科技专项和重大科技工程，在应用研究和试验开发领域加快攻克关键核心技术，提升共性基础技术供给能力。

　　完善国家科技治理体系，不仅要提升科技自立自强水平，还要强化科技自立自强对国家发展的战略支撑。《建议》提出“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”，“形成强大国内市场，构建新发展格局”[1]；2020年中央经济工作会议提出的重点任务“增强产业链供应链自主可控能力”，“做好碳达峰、碳中和工作”[2]，都与科技创新密切相关。因此，科技治理和经济治理已经高度融合，要在全面、系统、协调推进科技与经济社会协同发展的实践中提升科技经济治理体系和治理能力现代化水平。

　　2020年，中国人均GDP接近1.1万美元，为我国从“效率驱动”向“创新驱动”转型打下了坚实基础。《建议》同时强调“完善国家创新体系，加快建设科技强国”和“深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系”，为“十四五”和中长期深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，协同推进科技创新和科技治理明确了战略方向和行动路径。要系统提升“有为政府”“有效市场”“有序社会”三种治理机制的协同水平。要加快转变政府科技管理职能，建设职责明确、依法行政的政府科技治理体系，着力“抓战略、抓规划、抓政策、抓服务”，“把更多精力从分钱、分物、定项目转到定战略、定方针、定政策和创造环境、搞好服务上来”[3]。无论是创新要素供给、创新主体培育、创新资源配置、创新活动组织，还是创新平台搭建、创新环境营造、创新生态维护，都要从系统观念、全球视野和长远眼光出发加以谋划和解决，统筹推动各领域、各行业、各地区、各机构的科技创新及治理工作，将科技治理的效能转化为科技创新和创新发展的成效。

　　发挥新型举国体制优势，强化国家战略科技力量

　　“十四五”时期我国经济社会全面发展面临一系列新形势、新趋势、新目标、新问题与新任务，机遇、风险和挑战前所未有，更加需要强化国家战略科技力量，提供系统的科技解决方案，更加需要强化科技创新对统筹发展和安全、统筹新冠肺炎疫情防控和经济社会发展的战略支撑。

　　新型举国体制是“社会主义市场经济条件下的新型举国体制”，既发挥市场经济的长处，又发挥社会主义制度的优越性，要加强科技创新和创新驱动发展的组织整合，消除科技创新及治理中存在的“孤岛现象”，避免科技资源配置和科技评价“急功近利”“过度行政化”，加剧科技力量分散和主业主责宽泛，难以集中优势力量攻坚克难。围绕科技经济深度融合，紧紧扭住供给侧结构性改革主线，注重需求侧改革和管理，形成“需求牵引供给、供给创造需求”和“创新驱动发展、发展带动创新”的更高水平动态平衡，提升经济体系和创新体系整体效能。

　　未来5—15年，完善科技创新体制机制，强化国家战略科技力量，有四项重点任务：

　　一是加强顶层设计，制定科技强国行动纲要。着眼于2035年跻身创新型国家前列总体目标，明确科技强国建设的战略路线图，确定科技创新战略方向、重点任务和路径。健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，优化国家科技规划体系和运行机制，明确不同战略科技力量使命定位，统筹部署创新链，强化优势互补、提高整体效能。建设世界科技强国，必须拥有一批世界一流科研机构、研究型大学、创新型企业。“有为才有位”，承担事关国家统筹安全与发展全局及长远的基础性、战略性、系统性、前瞻性、储备性重大科技创新战略任务的机构或组织都是国家战略科技力量，如以中国科学院、中国农业科学院等为代表的重要科研院所，以北大、清华等为代表的重点研究型大学，以华为、中兴等为代表的领先创新型企业等。

　　二是加强战略谋划，优化学科布局和研发布局。基础研究和应用基础研究是科技创新的源头，是科技强国的基石。抓紧制定实施基础研究十年行动方案，全面加强基础研究和应用基础研究，加强数学、物理、化学、生物等重点基础学科建设，推动基础学科与应用学科均衡协调发展，系统谋划事关经济发展、民生改善、国家安全的基础研究、应用基础研究及关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新。充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，“办大事，抓重大、抓尖端、抓基础”，强化战略科技力量与全国科技力量互补协同。以任务带学科，以学科促任务，注重原始创新、源头创新和集成创新，优化学科布局和研发布局。

　　三是完善选题机制，组织实施好重大科技任务。科研选题是科技工作首先需要解决的问题[3]。坚持“四个面向”，从国家急迫需要和长远需求出发，系统谋划重点领域重大项目布局，瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有基础性、前瞻性、战略性、储备性的国家重大科技项目，着力解决制约国家发展和安全的重大难题。坚持目标导向和自由探索相结合，抓紧制定实施战略性科学计划和科学工程，推动重点领域重大项目、重要基地、重要人才、专项资金一体化部署。

　　四是完善平台体系，优化科技创新平台布局。依托重要科研院所组建集中攻关、突破型国家实验室，依托重点研究型大学和领先创新型企业建设协同创新、引领型国家实验室；依托国际和区域性科技创新中心及综合性国家科学中心建设央地联合、平台型国家实验室，建立目标导向、绩效管理、协同攻关、开放共享的运行机制。优化国家研究中心、国家重点实验室、国家临床医学研究中心、国家基础学科研究中心等基础研究平台布局，形成实验室体系。优化国家技术创新中心、国家产业创新中心、国家制造业创新中心等技术创新平台布局，形成技术创新平台体系。优化国家重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等创新基础设施布局，形成创新基础设施体系。优化综合性国家科学中心、国际和区域科技创新中心、综合类国家技术创新中心建设布局，优化基础科学中心和创新高地空间布局。构建国家科研论文和科技信息高端交流平台，形成全国一体化科研数据和仪器设备平台体系。

　　构建高水平市场经济体制，提升企业技术创新能力

　　我国仍处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加速发展时期，无论是基础设施建设、固定资产投资，还是科技创新、生态环境投资，以及教育、健康等人力资本投资，都有巨大需求和增长潜力。要充分发挥超大规模市场优势，充分释放亿万市场主体的创新创业活力，畅通研发、设计与生产、分配、流通、消费大循环，形成“创新友好”的强大国内市场，构建“创新友好”的新发展格局。

　　构建高水平市场经济体制，以“深化要素市场化配置改革”为突破口，旨在促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，激发全社会创造力和市场活力。劳动力要素方面，继续优化调整人口政策，加快完善教育、医保、养老等方面的社会保障制度，加快农村转移人口市民化步伐，畅通劳动力和人才社会性流动渠道。土地要素方面，核心是加快农村土地制度改革，建设城乡统一的建设用地市场。重点是农村集体经营性用地入市，进一步深化农民承包地和宅基地等的流转机制。资本要素方面，加快金融供给侧结构性改革，重点是解决需求、供给不匹配的结构性失衡问题以及进一步扩大直接融资的比例。数据要素方面，数据超越资本、土地，与劳动结合成为最活跃要素，数字经济成为创新增长主要内容，推进政府数据开放共享，加强数据资源整合和安全保护。技术要素方面，加强知识产权保护工作，健全职务科技成果产权制度，培育发展技术转移机构和技术经理人，促进技术要素与资本要素融合发展，支持双向技术转移和国际科技创新合作。

　　未来5—15年，完善市场经济体制机制，提升企业技术创新能力，有三项重点任务：

　　一是强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚。从创新活动主体看，在2019年R&D经费支出中，企业、政府属研究机构、高等学校所占比重分别为76.4%、13.9%和8.1%，企业无疑是技术创新主体。国家重点研发计划中企业参与实施比例占到75%，其中牵头的占比25%；研发费用加计扣除比例从150%提高到175%。截至2019年底，科技型中小企业、高新技术企业数量均突破20万家，累计建设国家企业技术中心1540家，国家级科技企业孵化器1177家[4]。但从2019年基础研究和应用研究R&D经费支出结构来看，企业仅占7.7%和27.4%；从基础研究和应用研究R&D人员全时当量来看，企业仅占8.4%和34.0%[4]，参与严重不足。企业和产业创新发展存在底层基础技术、源头技术、基础工艺、基础材料和基础软件等瓶颈制约。未来要进一步提升企业在科技创新前端的主体作用，推动创新要素向企业集聚。支持企业牵头或参与承担国家重大科技项目，提早介入基础研究和应用基础研究，加强应用研究，与院所高校建立更紧密的创新伙伴关系，推进产学研深度融合、高效协同。

　　二是弘扬企业家精神，发挥企业家在技术创新中的重要作用。习近平总书记在企业家座谈会上的讲话中强调，“弘扬企业家精神，推动企业发挥更大作用实现更大发展，为经济发展积蓄基本力量”[5]。加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，关键在于造就一支具有爱国、创新、诚信、社会责任和国际视野等特质的优秀企业家队伍，培育一批有创新能力和国际竞争力的领先创新型企业。一方面要鼓励企业加大研发投入，对企业投入基础研究实行税收优惠，引导企业不断迈向全球价值链中高端；另一方面要大力弘扬企业家精神，鼓励企业家办一流品质创新型企业，站稳国内市场的同时，在国际市场上深耕细作、开拓创新，以“实业”爱国、以“实业”强国，支持科学、教育和社会公益事业。

　　三是推动融通创新，增强产业链供应链自主可控能力。合理布局国际和区域科技创新中心、综合性国家科学中心，综合类国家技术创新中心建设，围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，完善共性基础技术供给体系，以自主可控的创新链保障安全稳定的产业链供应链。支持领先创新型企业组建创新联合体，发挥创新引领作用，带动创新型中小微企业成长为创新创业策源地。实施好产业基础再造工程，打牢基础零部件、基础工艺、关键基础材料和产业技术基础支撑。加强营商环境、创新集群、双创示范基地、共性技术平台和双创服务平台建设，推动产业链上中下游、大中小微企业融通创新。统筹推进“补短板”和“锻长板”，针对产业薄弱环节，打好关键核心技术攻坚战以及产业基础高级化和产业链现代化攻坚战，解决好基础理论和底层技术等瓶颈问题；在产业优势领域精耕细作，搞出更多独门绝技，培育更多隐形冠军。深入开展质量提升行动，完善国家质量基础设施，加强标准、计量、专利等体系和能力建设。

　　深化人才体制机制改革，释放人才创新活力

　　创新驱动本质上是人才驱动。“我国科技队伍蕴藏着巨大创新潜能，关键是要通过深化科技体制改革把这种潜能有效释放出来”[3]。我国研发人员全时当量从2015年376万人年增长到2019年480万人年[6]，2013年以来一直位居世界首位。据科睿唯安2020年度“高被引科学家”名单，中国内地入选科学家从2019年636人次（占比10.2％）上升到2020年770人次（占比12.1％）；中国科学院和清华大学入选科学家数量分别居全球机构第2位和第9位[7]。习近平总书记指出，“我国拥有数量众多的科技工作者、规模庞大的研发投入，初步具备了在一些领域同国际先进水平同台竞技的条件，关键是要改善科技创新生态，激发创新创造活力，给广大科学家和科技工作者搭建施展才华的舞台，让科技创新成果源源不断涌现出来”[3]。

　　未来5—15年，深化人才体制机制改革，释放人才创新活力，有两项重点任务：

　　一是加强创新人才队伍建设。贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造方针，深化人才选拔、使用、发展体制机制改革。支持发展高水平研究型大学，推进科教融合、产教融合，加快国内创新人才培养，使更多青年优秀人才脱颖而出。实施知识更新工程、技能提升行动，加强创新型、应用型、技能型人才培养，壮大高水平工程师和高技能人才队伍。完善海外人才居留权制度，开展技术移民试点，实施有效吸引海外高层次人才的税收政策，建设顶尖科学家社区和海外人才离岸创新创业基地，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地。实行更加开放的人才政策，强化用人单位主体作用，造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队，培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军。

　　二是改革创新人才评价激励机制。创新人才工作体制机制，建立国家、部门、机构、地方人才计划统筹协调机制，精简政府人才计划，形成社会化人才推举制度，确保慧眼识英才。改进科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度，英雄不问出处。加快科研院所改革，扩大科研自主权。改革科研事业单位工资总额确定方法，建立工资总额与科研绩效联动机制，加强对科研人员的普惠激励。深化院士制度改革，完善提名机制，引导科学家潜心致研。改革国家科技奖励制度，精简科技奖励种类和数量，从以科技成果奖励为主转向以创新人才奖励为主，强化奖励的荣誉性。弘扬科学精神和科学家精神、创新精神和工匠精神，加强作风和学风建设。加强科普工作，重点是领导干部、青少年群体、乡村人才和农民，普遍提高全民科学素质。健全科研道德、学术诚信和科技伦理体系，营造崇尚创新、开放合作、负责任创新的良好社会氛围。

　　注释

　　[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月4日，第1版。

　　[2]《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》，2020年12月19日，第1版。

　　[3]习近平：《在科学家座谈会上的讲话》，《人民日报》，2020年9月12日，第2版。

　　[4]国家统计局：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》, 2020年2月29日，第5版。

　　[5]习近平：《在企业家座谈会上的讲话》，《人民日报》，2020年7月22日，第2版。

　　[6]王志刚：《坚持把科技自立自强作为国家发展的战略支撑》，《旗帜》，2020年第12期，第11—13页。

　　[7]《“2020年度高被引科学家”名单出炉》，《科技日报》，2020年11月20日，第2版。