国外扶贫立法模式评析与中国的路径选择

　　作者：北京市法学会《法学杂志》副编审 刘宇琼；中国社会科学院社会发展战略研究院“创新工程”首席研究员，国家治理研究室主任 余少祥

　　内容摘要：2020年后，我国现行标准下的绝对贫困人口不再存在，但相对贫困问题会凸显并长期存在，因此扶贫工作永远在路上。扶贫立法是我国转变扶贫方式的必由之路, 也是实施依法治国基本方略的必然要求。可借鉴英国、法国、德国、美国、日本等国家扶贫立法的经验。我国扶贫立法最理想的途径是进入全国人大常委会立法规划，立法的重心应是开发式扶贫，而非保障式扶贫。同时，推进政府、社会和市场各司其职、共同作用。扶贫的路径是振兴和开发落后地区，推进精准扶贫与区域开发相结合，保障扶贫资金并对其进行监管，注重扶贫法与其他法规的衔接。

　　在国际上，对于贫困工作的研究经历了经济学视角的基本需要、社会学视角的社会排斥、发展学视角的能力贫困和政治学视角的权利剥夺的演进过程，贫困问题已经发展成一个复合、动态、多维的概念系统。因此，贫困的本质内涵是一个不断探索、不断丰富的过程，包括收入贫困、发展能力贫困、权利贫困等。扶贫是世界性难题，也是人类永恒追求的主题。在国外，没有与我国对应的严格意义上的“扶贫”概念，通常使用“反贫困”（anti-poverty）或“减贫”（poverty reduction）概念。扶贫不是中国特有的政策，而是一项国际性事业。2000年9月，189个国家在联合国千年峰会上发表《千年宣言》，确立的第一项共同目标是“消除极端贫困和饥饿”，说明扶贫早就成为全人类的共识。

　　一、扶贫立法：后脱贫时代的必由之路

　　1.我国后脱贫时代的贫困问题

　　我国即将进入后脱贫时代。根据党中央的部署，我国从2016年开始全面实施精准扶贫战略，以确保建档立卡贫困人口到2020年全部脱贫。贫困人口已从2012年底的9899万人减到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，区域性整体贫困基本得到解决。2020年3月6日，习近平总书记在全国决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，“我国脱贫攻坚取得决定性成就”，“脱贫攻坚目标任务接近完成”，要认真“分析当前形势，克服新冠肺炎疫情影响，凝心聚力打赢脱贫攻坚战，确保如期完成脱贫攻坚目标任务，确保全面建成小康社会”。由此可见，我国将整体进入后脱贫时代。

　　后脱贫时代面临的主要问题是相对贫困。进入后脱贫时代，只是表明我国现行标准下的贫困人口不再存在，并不意味着贫困问题真正消失。一方面，已经脱贫的贫困人口仍有可能返贫；另一方面，相对贫困问题将会凸显且长期存在。因此，扶贫工作永远在路上。从发达国家情况看，针对相对贫困主要是救助式扶贫，即对最低保障标准以下的贫困人口以家庭为单位提供补助，维持其最低生活水平，是“输血”式扶贫，更多地关注其生存权。在世界各国的反贫困实践中，救助式扶贫“扮演了重要角色”，被认为是兜底贫困的安全网。如肯沃西通过对美国、英国、法国等15个国家1960—1991年的数据进行分析, 认为社会保险政策在减贫方面的作用十分突出。卡塞克研究了社会保障政策在南非发挥的作用, 认为其社会救助在防止和减少贫困、不平等方面发挥了重要功能。因此，很多国家都是双管齐下，一手抓区域开发和扶贫开发，一手抓社会保障,在反社会贫困中“实现扶贫与社会保障制度的融合”。

　　2.我国扶贫立法的困境

　　长期以来，我国扶贫主要是依靠政策而非法律调整，而且一直处于变化之中，“正是出于这个原因，从法律角度探讨扶贫问题的成果数量较少”。据统计，与扶贫有关的中央层面的政策法规和司法解释“合计353部，包括行政法规29部，司法解释3部，部门规章278部，团体规定27部，行业规定16部”。可以看出，我国至今还没有专门的扶贫立法,从法律层面推动扶贫工作的长效化、常态化。事实上，早在2004年就提出过《扶贫法》议案，但至今未能出台。因此，我国“对扶贫开发行为的性质定位、开发对象、开发主体、开发类别、开发模式等权利义务、法律责任都没有明确的法律依据和界定”。正因为如此，“贫困的法律治理作为一个相对独立的交叉研究主题虽然重要，但并没有得到与其重要性相称的全面而深入的研究”。

　　从全国人大立法角度看，我国扶贫工作在法治建设方面存在不足，整体立法欠缺，主要表现是：没有一部稳定的、支架性的《扶贫法》或《反贫困法》出台，“法律机制不健全，具体执行机关的职责划分不明确，监督、问责机制设置不足，欠缺完善的申诉制度等；普法工作不到位，部分贫困地区群众和公务人员法治观念仍然较差”，等等。由于法律规定缺失，在农村扶贫开发中，扶贫资金的监管存在着很多隐患和漏洞，导致扶贫资金的投放出现问题，扶贫资金的使用效率降低。不仅如此，扶贫领域的形式主义也是屡禁不止，腐败和官僚主义问题一直存在。2019年，中纪委发文对三大攻坚战中“乱拍板、乱作为，瞒报、谎报，消极应付，办事效率低”等12类突出问题提出了严肃批评。仅中纪委、国家监察委网站就通报全国各地扶贫领域腐败和作风问题典型案例44起，涉案人员近百人。

　　3.我国扶贫立法的必然性分析

　　扶贫立法是依法治国的应有之义。依法治国是党领导全国人民治理国家的基本方略。2018年8月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政”，“要善于运用制度和法律治理国家，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。在扶贫领域，公平公正是前提,法治建设是基础,各级政府必须强化依法行政,以法治手段保障群众根本利益，这是我国转变扶贫方式的必由之路, 也是实施“依法治国”基本方略的内在要求。一方面，扶贫立法是“社会治理现代化的必然要求、正确处理各种矛盾的有效手段、依法行政的应有之义”；另一方面，反贫困战略目标和价值实现要求我们将反贫困事业纳入法治化的轨道,这也是依法治国的具体体现和国际扶贫的发展趋势。

　　扶贫立法是治理相对贫困的必然要求。2020年之后，尽管现行标准下的绝对贫困问题不再存在，但“由于中国的经济社会发展不平衡将在一定时期内长期存在，相对贫困问题将是绝对状态”，新时期的扶贫开发“不仅是对贫困人口进行补助，更是为其提供发展权利、发展机会、发展条件、发展期待”。因此，建立一套健全的法律制度和监督制约机制，是后脱贫时代贫困治理的必然之举，“有利于提高政府工作人员的自我约束力、保护贫困者的合法权益”。一直以来，我国扶贫工作中既有很多经验可以总结，也有很多教训值得汲取。由于立法不完善，权力滥用和资金监管等问题在扶贫工作过程中屡屡出现，从学者对325起典型案例的综合分析看，“扶贫领域不正之风和腐败问题点多面广，直接侵害困难群众切身利益，啃食他们的获得感”。在新时期相对贫困治理中，建立以法律为主导的扶贫体系，“运用法律的规范、导向、保护、制约等功能，可以有效地规范扶贫中的各项行为”。

　　扶贫立法需要总结和借鉴国内外的成功经验。扶贫立法是一项复杂的系统工程，既要有前瞻性和预见性，又要全面总结国内外的成功经验。在过去的实践中，我国“由政府主导的大规模开发式扶贫战略成效显著”，将“经扶贫实践证明适用的、有效的、成熟的扶贫政策进行政策法律化,既是我国立法传统的体现,也是当前扶贫攻坚的需要”。目前，除了中央层面的政策法规，我国还有12个省区制订了地方法规，将这些成熟政策与经验法治化，可以使扶贫工作更具稳定性和持续性。此外，我们还可以借鉴国外有益立法经验，为我国的贫困治理提供参考。在一些发达国家，贫困治理都是立法先行。比如，在社会组织参与扶贫方面，很多国家都有完善的社会组织法律法规；在推进教育扶贫方面，注重通过立法，“构建长效扶贫机制、设立教育优先区、鼓励多元主体共同参与和完善监管制度”；在农业合作组织方面，“其法律法规、治理结构、管理制度、政策支持、运作模式等比较成熟, 在推进农业现代化和助力贫困人口脱贫方面发挥了极其重要的作用”，这些都值得研究和借鉴。

　　二、国外扶贫立法模式评析

　　1.英国扶贫立法的演进及其特色

　　（1）英国保障式扶贫立法的发展历程。英国是世界上最早实行社会保障立法的国家。1349年，国王爱德华三世颁布的有关弱势群体救济的法令、1531年亨利八世又颁布的“救济”法令、1601年《伊丽莎白济贫法》、1795年的“斯宾汉兰法案”和1834年的新《济贫法》，都是较早的社会保障法规。19世纪后期，以古斯塔夫·施穆勒等为代表的“费边社会主义者”主张通过立法实现社会改良，扩大政府权力保障人民生活。1908年，英国议会在此基础上颁布《老年退休金法案》，以人道主义方式确立老年人退休金。1909年，英国政府成立“济贫法皇家委员会”，采纳了费边社著名领导人韦伯夫人签名的“少数派报告”，提出将社会救济与社会保险结合起来。从此实行了三百多年的“济贫法”宣告终结，英国开始走向扶贫立法的新时期。两次世界大战期间，英国的社会保障立法有所趋缓。第二次世界大战后，工党政府采纳了贝弗里奇的主张，颁布了一系列社会保障法令，包括《家庭津贴法》《儿童津贴法》《国民救济法》等，还专门制订了《国民保险部法》，使英国的社会保障法律体系逐步完善，并呈现向现代福利国家过渡的特征。1944年综合性的《国家保险法案》（National Insurance Law）的出台和1948年《国家救助法案》（National Assistance Act）的诞生，标志着英国反社会贫困的保障式法律制度走向成熟和完备。

　　（2）英国发展式扶贫立法特点。英国是高福利国家，注重对贫困人口的发展式帮扶，其扶贫立法有两大鲜明特点：一方面，在贫困线划定上，采取中位数算法，保障的是发展权而不仅仅是生存权；另一方面，英国“有众多贫困标准确定机制，能够让各种各样贫困人口总能受到帮助，过上有尊严的生活”。以教育扶贫为例，在学前教育阶段, 英国对于贫困儿童实施了大量的扶贫政策。其中,2003年颁布的《每个孩子都重要:为了孩子的变化》绿皮书和2004年的《儿童法》提出了关于处境不利地区儿童培养、教育和服务的计划,目的是缩小贫困家庭儿童与其他儿童的差距。在基础教育阶段, 英国政府在20世纪末采取了“教育行动区计划”，“通过对贫困落后地区的薄弱学校进行教育管理权利的转移,吸引其他主体参与学校管理,借助成功经验提高这些薄弱学校的办学效率”,从1998年批准第一批“教育行动区”,到2001年为止已经成功建立了73个教育行动区。2010年，英国出台《儿童扶贫法案》，设定了儿童扶贫目标，规定政府每年必须向国会报告2020年目标的实施进度、措施及衡量标准。因此，英国除了重视扶贫立法以外，每个立法背后又有详尽的辅助规定，而且十分强调立法后效果评估，即对扶贫成效进行绩效考核，以避免这些立法成为束之高阁的“僵尸法”。

　　2.法国扶贫立法的演进及其特色

　　（1）法国保障式扶贫立法的发展历程。法国扶贫制度历史悠久，发展较为完善，其突出特征是强调公平原则和受保护人的平等权利。18世纪法国大革命时期，以伏尔泰、卢梭等为代表的著名学者，倡导“自由、平等、博爱”和“主权在民”等思想，在政治、社会领域引起巨大变革，在扶贫领域就是“以人为本”，将保障性扶贫确定为公民的基本权利和国家对公民的应尽义务。1850年6月，法国政府发布《公共救济与预防法》，决定建立全国退休金管理局，对退休者及弱势群体的生活予以公共救济，这是保障式扶贫的早期萌芽。1898年，政府颁布《工伤保险条例》，规定雇主要对受伤的雇员承担补偿责任。法国现代社会保障体制创建于1945年。当时以戴高乐为首的法国临时政府派专人研究和整理法国存在已久的各种社会福利制度,在此基础上创建了战后的社会福利制度。此后虽历经修改，但变化不大。1954年，在借鉴英国和德国模式的基础上，法国国民议会通过《社会保障法》，标志着法国社会保障制度已走向制度化、法制化的轨道。

　　（2）法国开发式扶贫立法特点。除了保障性扶贫之外，法国也有开发式扶贫，但所有发达国家包括法国的开发式扶贫，都比不上中国20世纪80年代以来扶贫开发的广度、深度和力度，其可资借鉴之处与英国一样，也是立法先行，而且法制完善。比如，为了最大限度地发挥农业保险的扶贫作用, 法国农险扶贫体系“不论是在稳定农民收入、保障农民生活方面还是提高农民预期等方面都能产生有效的扶贫效应”，同时“政府加以法律政策的辅助”，“将整个体系变得更加完善, 并且使农险扶贫效应得到了进一步地放大”。仍以教育扶贫为例，法国政府颁布了一系列法规,促进边远贫困地区的教育发展,扶持贫困群体，促进教育公平。针对那些学习有困难的儿童,尤其是贫困家庭的儿童,法国政府于2005年通过《学校未来的导向与纲要法》,对确定有学习困难的儿童给予特殊帮助。马克龙政府上台后，提出一项“扶贫计划”(Plan Pauvreté),内容涉及在公立学校提供免费早餐，将义务教育年限由16岁提高至18岁,提供培训和就业机会, 帮助学生获得文凭或资格证书等。同时，增加贫困学区教学资源,提高贫困学区教师待遇，大大提升了贫困人口的能力，减少了贫困发生率。

　　3.德国扶贫立法的演进及其特色

　　（1）德国保障式扶贫立法的发展历程。德国是现代社会保险制度的发源地。1881年，在首相俾斯麦的倡议下，德皇威廉一世颁布了建立社会保险的文告，提出解决社会问题不能仅靠镇压社会民主主义的不法行为，而是要积极地促进工人福利，给予贫困群体更大的安全感和更多的支持。1883年，德国议会批准了世界上第一部社会保险法《疾病保险法》，并于1884年和1889年相继颁布了《工伤事故保险法》和《老年与残疾强制保险法》，开启了社会保险法律化的新历程。实际上，早在1871年，俾斯麦在给伊尊·普立兹伯爵的一封信中，即表达了这样的治理理念：生产、交易及价格诸关系中，对于具有正当理由的劳动阶级的要求，只要在能与国家利害相调和的范围内，政府应通过立法及行政手段予以满足。俾斯麦的社会保险立法开创了通过社会保险减贫的先河，用他自己的话来说，是在恢复帝国健康的菜料中“加几滴社会主义的油”。由于此项立法主要为穷人和弱势群体提供生活保障，因此被一些人讥刺为“俾斯麦先生的社会主义”。

　　（2）德国开发式扶贫立法特点。在历史上，德国通过投资教育和人力资源改变落后状态，取得经济、社会发展和反贫困的巨大成功。两德合并后，为了缩小东西部地区差异和各州之间因地域和经济条件造成的发展差异,德国的扶贫政策包含三个原则:一是对贫困地区实行投资补贴；二是对生产性基础建设国家进行投资补贴；三是对贫困地区高技术职业岗位进行补贴。通过《联邦基本法》《联邦财政平衡法》《联邦空间布局法》《联邦改善区域结构共同任务法》等，德国对经济不发达地区的开发进行倾斜扶持。德国的财政体制分为联邦、州、地方三级，根据《联邦财政平衡法》等规定，联邦和州需各出资50%对贫困落后的东部地区经济开发实施倾斜补贴，以缩小地区发展差距。此外，德国还通过《合作社法》规定“合作社的法定审计制度”，对农村地区发展进行扶持；通过失业救助改革，建立激励性就业扶贫机制。其中影响最大的是2005年1月哈茨IV法案改革，目的是鼓励失业者重新进入劳动力市场，缩短失业持续时间，提速就业流程。该项改革使德国从“欧洲病夫”一跃成为欧洲经济的引擎，在其他国家还深陷危机之时，德国经济取得了近乎一枝独秀的表现。

　　4.美国扶贫立法的演进及其特色

　　（1）美国保障性扶贫立法的发展历程。美国早期主要采用《伊丽莎白济贫法》解决弱势群体保障问题。19世纪以后，美国防止贫困会社和慈善组织会社等相继出现，但其工作伦理仍是当时十分流行的加尔文主义哲学和社会达尔文主义。之后，美国的社会保障立法发生了质的变化。1929年，经济危机爆发，美国失业和贫困成为社会首要问题。1933—1939年，联邦政府推出了一系列社会保障措施，开创了福利国家制度的新时期。杜鲁门执政时期的反贫困法案主要是1946年的《就业法》，同时改革住房保障制度，建立国家健康保险制度，发展医疗保健，增加联邦政府对州政府的教育援助等。60年代以后，约翰逊总统提出“向贫困宣战”，先后颁布《公共福利修正案》《经济机会法》实施和监管一系列以社区为单位的反贫困项目。此后，又颁布了《人力开发和培训法案》《就业与培训综合法案》《劳动力投资法案》《复苏法案》等扶持贫困家庭法案。90年代以后，为改变贫困人口不愿工作形成的福利依赖，颁布实施了《个人责任和工作机会协调法》，被赞誉为“最成功的福利改革”，其推出的所得税抵免措施，旨在鼓励低收入家庭通过工作经营等途径创造财富，摆脱贫困。克林顿执政时期，鼓励社区和居民、商人、社会组织合作，共同解决发展中的难题，这些都产生了较好的效果。

　　（2）美国开发式扶贫立法的特点。经过多年的演变和发展,美国目前已形成了“以保障性福利减贫项目为主,区域开发政策为辅,政府、企业和社会组织广泛参与,覆盖重点区域和重点人群的综合减贫政策体系”。以教育扶贫为例，美国“建立了从学前教育、基础教育到高等教育的完善的精准教育扶贫体系”。1965年的《开端计划法案》、1995年的《早期开端计划法案》、2002年的《不让一个孩子掉队法案》和2007年《开端计划入学准备法案》都是保护弱势群体学生的平等择校权, 要求政府采取措施解决弱势群体儿童与其他儿童的教育差距。以农村扶贫为例，“扶贫款拨多少拨给谁都有法律化的定量定性标准，可以有效防止部门和个人以权谋私”。早在1933年5月罗斯福政府就通过了《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》和《农业调整法》。到了60年代,又相继颁布《地区再开发法》《联邦受援区和受援社区计划》等法案，包括1972年的《农村发展法》，“保证了经济开发的长期性与稳定性”。1996年和2002年，分别出台《联邦农业完善和改革法》和《农场安全与乡村投资法》，进一步扩大补贴范围，促进了美国农业的稳定发展。

　　5.日本扶贫立法的演进及其特色

　　（1）日本保障式扶贫立法的发展历程。日本在1868年明治维新后开始学习德国等国家建立社会救助、社会保险制度，日本社会保障制度形成于20世纪20年代，但真正得到长足发展是在二战以后。这一时期，日本先后颁布了《社会保障制度审议会设置法》《生活保护法》《失业保险法》等法规，1959年又颁布了《国民健康保险法》，到1961年基本完成了“全民皆年金、皆保险”的社会保险制度体系。70年代以后，日本又制订了《雇佣保险法》《老人保健法》，修订《国民健康保险法》《厚生年金法》。同时，颁布了仅对特殊群体适用的《船员保险法》《私立学校教职员共济组合法》等制度规范，对贫困者的扶助从现金援助转向实物援助，后又转为陪伴式支援的综合咨询服务。进入21世纪以后，日本政府先后提出“生活保护支援自立计划”（2005）、“摆脱生活贫困实现经济成长的战略”（2010），2014年修正了《生活保护法》，并提出《生活贫困者自立支援法案》，2015年正式确立“生活贫困者自立支援制度”。为了实现老年人再就业，日本还制定了《高龄雇用安定法》《雇佣保险法修正案》等，建立了十分完善的最低生活保障、公共年薪、健康保险、社会救助、社会福利以及劳动保险制度。

　　（2）日本开发式扶贫立法。日本开发式扶贫的重点也是振兴落后地区，出台有效的区域经济政策与产业政策，推动贫困地区的经济发展。以北海道开发为例，1950 年, 日本年颁布《北海道开发法》,建立北海道开发厅和北海道开发局，形成了中央直辖、地方辅助的开发体制。1952 年至今,日本共实施了七期北海道综合开发计划,形成了完整的规划体系,并与日本的全国性开发规划相配套,保障了北海道综合开发的顺利进行。为了鼓励农业生产，日本出台《农业基本法》，规定政府给予农民大量补贴，并对农产品的收购价格进行保障。之后，还颁布了《农促法》，鼓励农民发展成为新型的农业经营体。1970年，《农地法》鼓励土地流转和自主经营户进行农业活动。同时，日本颁布了《农业保险法》《农业灾害补偿法》等，并逐步完善了农业保险制度。迄今为止，“日本形成了以《农业基本法》为核心的200多个完善的农业法律法规体系”。在教育方面，日本从20世纪初就开始采取措施解决贫困儿童接受教育问题，通过设立特殊寻常小学校为贫困儿童提供免费教育。1990年，日本在《修订小学校令》中提出四年制的免费义务教育,通过《市、町、村小学教育国库补助法》，由国家补助地方办学经费, 减轻学生负担，为教育扶贫奠定了重要基础。

　　6.其他国家和地区扶贫立法及其特色

　　（1）印度扶贫立法情况。印度对贫困的认知包括三个维度：一是传统意义的经济贫困；二是缺乏正常的能力，如不识字或营养严重缺乏；三是知识贫困，即教育水平低下，获取吸收交流的知识途径匮乏。这种多维贫困指数包括健康、教育和生活水平，也是印度扶贫的目标。以经济扶贫为例，2006年印度《国家农村雇佣保证法案》是扶贫立法的基石,被誉为印度迈向福利国家的第一步。法案保证农村家庭人均每天得到最低60卢比的生活费和每年100天的劳动时间。如果不能提供劳动机会,政府将提供最低60卢比生活费作为补偿。印度还十分注意对外资的有效利用, 把国际援助多集中用于贫困地区农业新技术开发和农村基础设施建设, 为贫困地区农业的发展奠定了基础。同时，政府通过实施有效的劳动力市场项目，使贫困人口直接获益。目前，印度的劳动力市场项目占到了社会保障支出的近40%, “为印度的农村劳动力特别是贫困人口和妇女提供了工作机会, 受益群体累计超过5.06亿人”。

　　（2）巴西和墨西哥扶贫立法情况。巴西自2003年以来，一直将扶贫减困作为工作重点，不断加大社会项目投入，“七年间使2000万人摆脱绝对贫困，3100万人进入中产阶层，提前实现了联合国的千年发展目标”。其主要做法是，通过立法，大力实施“发展极”区域反贫困战略,建立专门开发机构指导、组织、实施落后地区开发,形成自上而下的国家干预体系。如巴西1970年制定《全国一体化规划》,力推亚马孙地区开发，就是典型的例子。同样实施发展极战略的还有墨西哥、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉、哥伦比亚和巴基斯坦等国家。在墨西哥，各政党于2004年达成共识，通过了《社会发展普通法》，提出建立社会政策评估独立委员会。根据《墨西哥宪法》《社会发展普通法》规定，公民享有基本经济福利和社会权利，其为扶贫开展的“团结互助”国家工程包括社会福利、生产和地区发展三个方面，基本做法是提供基础设施和资金帮助。墨西哥是选择多维贫困标准的国家，和巴西一样对确定的目标“发展极”给予重点投资，并制定特殊的优惠政策。总体上看，巴西、墨西哥扶贫立法为“发展极模式”，印度、斯里兰卡为“满足基本需求模式”，欧美国家主要是“社会保障方案模式”。

　　三、我国扶贫立法的路径选择

　　1.扶贫立法的目标

　　世界主要国家都是开发式扶贫与保障式扶贫并存。我国也是实行分立的制度安排，只是后者的发展状况远远不能适应新形势的需要。具体对《扶贫法》立法来说，其重心应该是开发式扶贫，而非保障式扶贫。从法律性质上看，《扶贫法》和《社会保障法》都属于社会法范畴，但是二者的法律功能和法律目标不完全相同，执行和实施机构也不相同，前者在政府扶贫办公室，后者在人力资源和社会保障部门。在我国，绝对贫困人口在2020年底全部脱贫，并不意味着扶贫开发到此结束，因为届时相对贫困问题会凸显，新的贫困人口会在新的贫困标准下被测度和识别出来，就像很多发达国家的情况一样。2020年之后，扶贫的趋势可以在城乡统筹进行，也可以通过社会保障立法兜底扶贫问题，但是开发式扶贫作为反贫困的一项中心工作，永远不会停下脚步。

　　现阶段，扶贫立法理想途径是进入全国人大常委会的立法规划。退而求其次，也可以由国务院制订行政法规如《扶贫开发条例》（迄今没有国务院行政法规），等到时机和条件成熟时，再由全国人大常委会制订完备的《扶贫法》。制订《扶贫法》的宗旨和目标是，其一，使全国的扶贫工作有法可依。一直以来，各级政府的扶贫机构在性质、地位、作用和任务等方面都没有明确的法律规定，扶贫机构对项目资金也没有决策权，其工作优劣完全取决于领导重视程度，不是依法行政而是依领导意志行政，难以充分发挥其应有的职能和作用。其二，使我国扶贫开发事业走上法治化、规范化轨道。通过《扶贫法》明确扶贫机构及其人员的职责、职能与工作机制，对扶贫开发的范围和目标、扶贫对象、扶贫标准、扶贫投入、社会帮扶等进行规范，促进扶贫开发工作更有力、有序地开展。其三，总结中央和地方扶贫开发的成功经验，以立法的形式进行固化和提升，使之具有稳定性和持续性。目前，已有12个省区制订了地方法规，亟待国家层面立法。

　　2.扶贫工作的主体

　　我国扶贫工作现状是“政府热、社会弱、市场冷”，应通过立法推进政府、社会和市场各司其职、共同作用。在很多国家，都是由政府、社会组织和企业共同承担反贫困的责任，社会组织在贫困治理中具有天然的优势。一些著名的社会组织，在贫困治理中扮演着重要的角色，比如国际红十字会、行动援助、乐施会、关怀国际、世界宣明会、救助儿童会等等，这些都是国际社会反贫困领域的重要力量。事实上，扶贫不仅是政府的责任，也是社会各界的共同责任。当然，各个主体的责任有所不同，政府扶贫是国家安排专项资金，直接帮助贫困地区和贫困人口脱离贫困；社会扶贫是社会各界共同参与扶贫事业，从不同角度扩大扶贫资源，提高扶贫工作水平；市场扶贫是提升穷人进入市场的能力；等等。相比较而言，我国目前关于社会组织法律法规的制定也是“严重滞后于社会组织的发展，影响其扶贫开发工作的正常运行”。借鉴国外的一些立法经验，我国扶贫应形成政府、行业和社会等多方力量、多种举措相互结合、互为支撑的扶贫新格局，鼓励民营企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫。尤其是社会参与扶贫，可以增加财政资源、社会资源、组织资源，而且可以弥补现有制度的不足，改变政府扶贫资源传递渠道单一等问题。同时，还要重视调动扶贫对象的积极性，如制定扶贫相关政策时，对有劳动能力的贫困家庭规定享受相关政策的最长期限等，防止其对政府和扶贫政策产生依赖。由于贫困是国际上共同面临的社会问题，国际社会也是扶贫的重要主体，《扶贫法》对此应予明确。

　　3.扶贫的路径和模式选择

　　第一，以社会救助兜底脱贫攻坚。社会救助能否在脱贫攻坚中兜住底线，关键在于低保对象与建档立卡扶贫人口两类对象的衔接。尤其是在农村地区，涉及人口最多、在兜底脱贫中发挥作用最大的，还是低保制度。目前，我国的低保标准普遍低于扶贫标准，“碎片化”状况比较严重。随着经济社会发展和物价指数变化逐年提高，统筹农村低保和扶贫标准的条件已基本成熟，应该由国家研究确定。因此，要实现社会救助与精准扶贫的衔接，必须坚持不懈地解决这一问题。具体就是，以“收入”为基础，参照扶贫标准，适当考虑“支出”，兼顾“劳动能力”，实行低保救助家庭综合评估量化认定，做到应保尽保。同时，实行社会救助动态调整机制。近年来，因制度缺陷或其他主客观原因，贫困人口对低保救助有着强烈的依赖心理，“宁吃低保也不工作”的现象时有发生，部分地方“懒人吃低保”的现象比较严重。事实上，低保和扶贫是互为因果的关系，因为是贫困户，所以需要救助，但是一旦脱贫，就应该中止救助。总之，可借鉴美国、日本和欧洲等国家和地区的经验，通过立法，大力改革我国社会救助制度，形成贫困治理的长效机制，为后脱贫时代的乡村振兴和贫困治理兜底。

　　第二，重点是振兴和开发落后地区。从国际上看，很多国家扶贫开发的重点都是经济落后地区，如美国的《地区再开发法》《公共工程和经济开发法》《鼓励西部植树法》《沙漠土地法》和英国的《工业分布法》《工业法案》等，都是典型的扶贫法案，与保障性扶贫立法完全不同。这些扶贫法案在缩小地区差距、振兴和促进落后地区经济和社会发展上起了非常重要的作用。在立法中，我国应坚持“以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展”的总体思路，防止以一种倾向掩盖另一种倾向。由于我国地区发展不平衡，“三区三州”是区域经济不发达地区，保障性扶贫资金主要靠国家财政保障，因此中央财政资金需要向这些地区倾斜。对于居住环境恶劣的深度贫困地区，应采取集中与分散相结合的移民搬迁安置方式，实施建制村就近集中搬迁安置、建设移民新村集中搬迁安置、依托乡村旅游区等安置方式，集中提供公共服务。同时，发展产业脱贫，保证在企业就业的贫困人口不失业，建立深度贫困人口“真脱贫、脱真贫”的长效机制。

　　第三，推进精准扶贫与区域开发相结合。在借鉴国外一些好的做法的同时，也要注意总结我国扶贫的成功经验，尤其是“精准扶贫”的经验，应该提升到立法中去。事实证明，扶贫开发成败在于精准，即到了一定阶段要从“大水漫灌”转向“精确滴灌”，对扶贫对象进行精确识别、精确帮扶和精确管理。扶贫统筹管理，主要包括信息管理、帮扶管理、资金管理、项目管理，从全局宏观的视角对整个扶贫过程中所有的要素和环节实现精准化的组织协调、控制和调整。于扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准，扶贫对象、扶贫方式、资金使用越精准，扶贫效果就越好。在制订《扶贫法》时，应确立科学的贫困评估体系，进一步健全和完善扶贫对象识别机制、财政专项扶贫资金使用管理机制、减贫考核激励机制，使扶贫开发更具实效。同时，将精准扶贫与区域开发结合起来。区域开发是统筹推进区域经济社会发展，整合盘活各方面资源，创造有利于“造血式”扶贫的大环境，为精准扶贫提供支撑。区域开发的重点是加强基础设施建设、改善基本生产生活条件、提升基本公共服务水平、承接和培育适宜产业。精准扶贫项目和措施要顺应区域扶贫开发的总体要求，与片区扶贫开发规划做好衔接。

　　第四，扶贫资金保障与监管。在扶贫立法中，资金保障是重要方面，直接关系到贫困地区能否得到真真正正的支持、贫困居民能否得到实实在在的扶持，也直接体现党和政府“以民为本”“执政为民”的执政新理念。因此，应借鉴国外经验，依法确立政府对贫困地区的资金投入保障机制，完善推动贫困地区资源开发、财政投入、投资倾斜、金融信贷、项目招商、土地审批、生态保护、人才培养、科技推广示范、教育发展、医疗卫生服务等各方面政策保障体系。具体来说，统筹整合财政涉农资金，制定脱贫攻坚任务清单、资金整合清单、绩效清单等。建立财政扶贫资金，使用负面清单，界定扶贫资金，支持领域项目实施资金使用等负面内容清单。只有依法明确各级政府财政投入及向贫困地区倾斜投入的保障机制，才能稳步推进贫困地区尽快脱贫。同时，依法加强对扶贫资金的使用、管理和监督。扶贫资金是国家专项资金，要求封闭运行、专款专用，防止截留和挪作他用。建议修改国务院《国家扶贫资金管理办法》，纳入《扶贫法》专章，对各类扶贫资金的扶持对象、条件等进行明确规定，使各类扶贫资金根据扶贫总体目标和要求，配套使用，形成合力，发挥整体效益。

　　第五，建立扶贫考核与问责机制。扶贫立法必须落实扶贫责任。我国政府已做出庄严承诺，确保贫困人口在2020年全部脱贫。因此，实现贫困地区、贫困群众脱贫致富已成为各级政府义不容辞的责任。为了贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》和党中央各项方针政策，《扶贫法》要把扶贫开发的目标任务、项目资金管理、扶贫开发政策等通过考核机制逐一落实，明确规定违法的法律责任，把扶贫考核结果作为各级政府领导班子评价、干部使用、扶贫资金分配等的重要依据。通过立法，加强有关部门和地方政府的主体责任，建立健全的、以激励和约束为导向的考核机制。同时，建立健全的问责机制，有法必依、执法必严、违法必究，这是实行社会主义法治的中心环节，也是社会主义法治的基本要求之一。通过立法，规范各项管理、监督、考核和问责机制，使之纳入法治轨道，对提升扶贫开发总体水平，做好扶贫开发工作，必然影响深远、意义重大。

　　第六，实现《扶贫法》与其他法规的衔接。扶贫是一项系统工程，涉及“两化”互动、三化联动、乡村振兴等方方面面，不是扶贫开发部门单打独斗能完成的。而且贫困是动态的，也存在代际传递，扶贫工作并非一劳永逸，需树立长期奋斗的思想，营造政府主导，各级各部门、社会各界人士、扶贫对象共同参与的“大扶贫”格局。由此，扶贫立法必然要涉及与其他法规的关系。比如，《户籍管理条例》是我国实行“一国两策、城乡分治”的重要依据，也是导致农村地区贫困的重要根源，而《扶贫法》的目标是实现社会资源均衡分配，推进城乡一体化发展，二者存在一定的矛盾和冲突。再如《劳动法》和《社会保险法》等都明确将农村人口排除在外，导致城乡差距进一步扩大。因此，如何协调《扶贫法》和相关法规的关系是一个重要问题，也是难题。同时，还应把握好《扶贫法》与社会救助法、社会福利法等的区分和衔接，把握好顶层设计与地方探索的关系，使《扶贫法》更好地发挥作用。借鉴国外的经验，将扶贫立法与社会保障立法相结合，使之相互支撑、共同作用，是中国打赢扶贫攻坚战的兜底方案, 也是落实乡村振兴战略的关键环节。