开放式决策之要

　　作者：中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师 毛寿龙

　　对地方政府来说，决策一般都是地方党委常委会、地方政府常务会议来作出的，也就是说常委会成员才有最终的决策权。从这个意义上来说，地方政府公共政策最终的决定是一个封闭的秩序。如果实际运作也是如此，就会出现封闭决策可能导致的一些问题。因此，推进决策的民主化和科学化，就是让决策在集中的时候能够尽可能分散，即开放式决策。地方政府推进开放式决策，让决策分散化有如下措施。

　　避免决策的“一言堂”，避免“一把手”独自决策。在决策时先民主讨论，让决策参与者能够畅所欲言，重大问题最好能够形成集体共识，实在不得已才采取投票来决策。集体充分讨论、集体决策，是避免“一把手”封闭决策的重要方式。

　　确保地方政府决策班子一定的流动性。一般来说，我国地方政府领导班子的法定任期是五年。这在确保领导决策班子稳定性的同时，也确保其一定的流动性。在实践中，领导班子新的成员一般都要在两个岗位上工作过，这虽然在一定程度上牺牲了专业性水平，但可以确保领导决策班子成员在工作经历上有更多的开放性，从而确保决策质量。现在我国地方政府领导班子的流动性都比较大，很多领导决策岗位往往3年就会流动。这牺牲了一定的稳定性，却在人事流动角度确保了决策的开放性。现在干部人事制度中实施的干部异地交流、干部挂职等做法，也在一定程度上增加了决策班子成员的经历，有利于开放式决策。

　　确保多中心秩序的决策权配置。如果所有事项都集中到地方政府中枢来决策，地方政府中枢就会负担过重，其决策的质量就会下降。所以，地方政府和各个政府部门要根据实际情况，尤其是根据常规的做法来划分决策权，让所有政府部门能够在常规问题上有权力作出决策。事事汇报请示，看起来是尊重领导，其实是推卸决策的责任。让政府部门和下级政府能够承担责任，同时又尊重领导的方法，不是请示汇报等着领导作决策，而是传统上由上级政府部门和下级政府作决策的事情，上级政府部门和下级政府本身就可直接作决策。但要做到信息公开，不能公开的内容要做到与上级共享，与相关政府部门和相关地方政府共享。

　　地方政府决策机构邀请一些人员列席。根据开放式决策事项的审议需要，市政府常务会议可以邀请有关专家或咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关主体、人民团体等的代表列席会议。这些人列席会议时，虽然没有决策权，但可以提供信息，也可以发言，尤其是可以监督决策，让政策决定过程体现更多的公共性价值。

　　地方政府建立各种途径，让市民参与政府常务会议的重大行政事项决策。如有的地方政府的《规定》指出，市民可以通过若干方式参与决策，即通过互联网视频连线、电话发表意见或建议；通过自愿报名，申请列席会议；通过市政府规定的其他方式参与市政府常务会议的重大行政事项决策。这些措施增强了决策透明度和公众参与度，值得借鉴。

　　在特定领域如财政预算领域的决策，实行参与式决策。对一般地方政府来说，财政预算都是各个部门提出，然后财政部门整合，最后由政府准备财政预算报告提交给本级人代会批准。但浙江温岭市政府没有这样做，而是从2005年开始实施参与式预算，以民主恳谈为主要形式进行政府年度预算方案协商讨论，人大代表审议政府全口径预算并决定预算的修正和调整，进而实现实质性参与的预算审查监督。温岭市历经“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”的十年实践，深入推进预算全口径、监督全过程、参与全方位，取得较大进展。

　　总之，地方政府开放式决策对于提升地方政府决策的民主化、科学化非常重要，可以很好地提升地方政府的决策水平。