中国能源扶贫40年及效果评价
作者：中国社会科学院农村发展研究所副研究员 马翠萍；中国社会科学院工业经济研究所所长 史丹
摘要：能源扶贫政策是我国扶贫政策的重要组成部分。中国能源扶贫政策40年的演变是紧密围绕不同阶段能源发展水平进行调整和完善的。能源扶贫目标也从初期的“能源可及”，逐级跃升实现了“用得上电”“用得起电”“用上好电”“利用好电”。现阶段，中国农村地区能源可及得到根本性解决，用能综合水平得到较大提升。但长期来看，我国不同地区用能水平和用能效率还存在较大差异，仍有进步的空间；能源禀赋条件也意味着用能结构有待进一步优化；从“利用好能源”来看，如何建立能源开发利用扶贫的长效机制值得深入探讨。
能源贫困是全世界能源体系面临的三大挑战之一，各国政府一直将缓解能源贫困作为工作的努力方向之一。IEA报告指出，能源贫困一方面表现为难以支付、难以获得电力或其它现代化清洁能源服务；另一方面表现为用能高度依赖传统生物质能或其它固体燃料。这主要涉及能源可及、用能结构、用能水平、用能效率等几个方面。
自1979年国家科委组织召开我国第一次能源政策研究座谈会，提出筹备成立全国能源研究会和建议国家成立统一的能源机构以来，1980年国家又设立国家能源委员会，1984年国务院成立农村能源领导小组，我国能源扶贫工作探索已有40年，在这个过程中，为解决不同阶段的能源贫困问题进行不断调整和自我完善，最终形成了适合我国现阶段国情的能源扶贫政策体系。
1. 中国能源扶贫政策演变的4个阶段
我国能源扶贫政策经过40年的实践探索，不断完善和丰富，能源扶贫目标也从初期单一的满足农村地区生活能源可及，逐级跃升到提高用能水平和用能效率、优化用能结构，进一步拓展到开发利用新能源产业带动当地经济和社会可持续发展。
1.1. 1980—1993年：开发与节约并重，以能源可及为单一目标
我国在20世纪70年代开始出现严重的能源短缺，在农村地区尤为严重。1978年，全国县、乡、村通电率分别为94.5%、86.8%、61.1%[1]，而农村生活用能占农村能源消费比重在85%左右，当时农村有相当大一部分地区，一年要缺2~3个月的烧柴，局部地区甚至缺烧半年以上1，41%的农户是严重缺烧户。同时，农村用能高度依赖传统生物质，直接燃烧方式下，热能利用率非常低，仅在10%左右2。这时期的农村能源贫困突出表现为用能紧张，同时能源利用又相当落后，管理水平低，浪费很大[2]。
为解决农村地区用能极度匮乏问题，“六五”期间，国家能源扶贫政策总方针是“因地制宜，多能互补，综合利用，讲求效益”，围绕指导能源开发与节约，出台了国务院批转水利电力部《关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告》（国发〔1983〕190号）、《关于加快农村改灶节柴工作的报告》（国办发〔1983〕11号）等系列文件，5年间，农村地区“煤炭的供应量增加，农村缺柴状况有了初步改善。”3但绝大部分农村地区用能高度紧张仍没有根本改变，能源贫困极大制约着中国农村的生产和生活。1986年国务院成立扶贫开发领导小组，将解决农村地区贫困人口的用能问题列为扶贫开发的重点工作之一。为了进一步缓解广大农村地区能源供给不足压力，1986年12月，国家经济委员会发布了《关于加强农村能源建设的意见》（国经委〔1986〕806号），从国家层面将农村用能问题纳入扶贫战略。该文件对提高农村能源可及性表达了极大的重视，提出“把农村能源建设要纳入各级国民经济计划”。这时期的能源扶贫政策主要是引导合理利用秸秆、省柴节煤工作、农村沼气建设、开发小水电等，多渠道加强农村能源建设，以缓解农村地区生活用能紧张问题。虽然我国在1982年才开始在农村地区探索电气化试点，但发展速度比较快。到1993年底，全国通过验收的农村电气化县有144个。到1992年12月，全国只有1.2亿农村人口没有用上电[3]，占当时农村总人口的14%。相对于电力的广覆盖面，农村用电水平并不高，1990年我国农村人均生活用电仅为25 kWh，大概是城镇居民水平的1/4左右。同时，该阶段农村用能结构也没有发生大的变化，农村生活用能中传统生物质能占农村生活用能总量的比重由1979年的85%下降到1989年的80%[4]。
为解决农村地区用能极度匮乏问题，“六五”期间，国家能源扶贫政策总方针是“因地制宜，多能互补，综合利用，讲求效益”，围绕指导能源开发与节约，出台了国务院批转水利电力部《关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告》（国发〔1983〕190号）、《关于加快农村改灶节柴工作的报告》（国办发〔1983〕11号）等系列文件，5年间，农村地区“煤炭的供应量增加，农村缺柴状况有了初步改善。”3但绝大部分农村地区用能高度紧张仍没有根本改变，能源贫困极大制约着中国农村的生产和生活。1986年国务院成立扶贫开发领导小组，将解决农村地区贫困人口的用能问题列为扶贫开发的重点工作之一。为了进一步缓解广大农村地区能源供给不足压力，1986年12月，国家经济委员会发布了《关于加强农村能源建设的意见》（国经委〔1986〕806号），从国家层面将农村用能问题纳入扶贫战略。该文件对提高农村能源可及性表达了极大的重视，提出“把农村能源建设要纳入各级国民经济计划”。这时期的能源扶贫政策主要是引导合理利用秸秆、省柴节煤工作、农村沼气建设、开发小水电等，多渠道加强农村能源建设，以缓解农村地区生活用能紧张问题。虽然我国在1982年才开始在农村地区探索电气化试点，但发展速度比较快。到1993年底，全国通过验收的农村电气化县有144个。到1992年12月，全国只有1.2亿农村人口没有用上电[3]，占当时农村总人口的14%。相对于电力的广覆盖面，农村用电水平并不高，1990年我国农村人均生活用电仅为25 kWh，大概是城镇居民水平的1/4左右。同时，该阶段农村用能结构也没有发生大的变化，农村生活用能中传统生物质能占农村生活用能总量的比重由1979年的85%下降到1989年的80%[4]。
这时期农村能源贫困的另一特征是用能水平低。1994年我国年人均用电量只占世界先进国家平均水平的1/8，农村年人均用电只占全国人均用电的1/2。当时，全国有195个县的户通电率小于50%[6]，没有达到国务院有关部门规定的温饱水平的通电率要求。按农村电气化标准衡量，全国只有5%的县达标。基于此，1998年国家计划委颁布《关于加快农村电网建设（改造）工作有关问题的通知》（计电〔1998〕73号），旨在“保证农村供电的经济、可靠和安全”。之后陆续出台的能源扶贫政策目标不再仅局限于解决“用得上电”的问题，兼顾解决“用得起电”问题。
1.3. 2006—2012年：开发利用可再生能源，保障能源供应和优化用能结构并举
到了21世纪初，“用得上电”问题在绝大部分地区切实得到解决，“用不起电”的压力也得到基本缓解。随着低碳发展在全球达成共识，我国能源发展顺势进入转型时期。这时期，我国农村能源贫困主要的表现为“用不上好电”。因此，该阶段的能源扶贫政策着力于优化能源结构，提高清洁能源发电占比。因此，2006年《可再生能源法》的颁布具有划时代影响意义，标志着我国可再生能源成为国家层面发展的主旋律，进入了一个新的历史阶段。各级地方政府结合本地实际，制定出台了地方性可再生能源相关的法规政策。特别是可再生能源技术的迅速发展，为新能源发展奠定了基础，不仅进一步提高了农村能源可及性，也使得农村用能结构得以优化。2006年《国家发展改革委关于无电地区电力建设有关问题的通知》（发改能源〔2006〕2312号）将新能源开发利用纳入无电地区电力建设统筹规划，提出对“大电网延伸不到的，可通过光伏发电、风电来解决”。
1.4. 2013年至今：进一步优化用能结构，拓展新能源产业扶贫功能
党的十八大以来，我国政府高度重视生态文明建设，能源转型进入快速发展通道，新能源成为我国能源战略发展布局重点，旨在建设清洁低碳、安全、高效、可靠的现代能源体系。在2015年根本解决农村能源可及性后，解决农村地区能源贫困问题转向优化用能结构、提高用能效率。2016年国家发展和改革委员会、国家能源局、财政部等八部门联合发布《关于推进电能替代的指导意见》（发改能源〔2016〕1054号）。之后相关部门陆续出台了光伏发电、垃圾焚烧发电、海上风电电价政策，大力扶持新能源的发展。2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出，“实施农村新能源行动，推进光伏发电，逐步扩大农村电力、燃气和清洁型煤供给。”伴随新能源的迅速发展，解决新能源消纳问题迫在眉睫。为此，2018年国家发展和改革委员会、国家能源局关于印发《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》（发改能源规〔2018〕1575号）发布。2020年《关于建立健全清洁能源消纳长效机制的指导意见》，则是以建立健全清洁能源消纳长效机制为目标，促进风电、光伏发电、水电、核电等清洁能源高质量发展。
与此同时，新能源扶贫作为精准扶贫战略的重要组成部分，被提升到国家战略。2014年，国家能源局、国务院扶贫办联合发布了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》（国能新能〔2014〕420号），从国家层面推动光伏扶贫行动，此后，光伏扶贫项目作为精准扶贫的重要项目在全国普遍开展。计划用6年时间全面开展光伏发电产业扶贫项目建设，与之配套的是，各相关部门密集出台了一系列关于支持光伏扶贫工程的若干意见、通知、条例和办法。
2016年，作为“十三五”期间我国能源发展的指导性文件，《能源发展“十三五”规划》（发改能源〔2016〕2744号）提出，要精准实施能源扶贫工程，重点实施光伏、水电、天然气开发利用等扶贫工程，既要解决贫困地区用电难的问题，又要能够增加贫困群众的现金收入，从而增强贫困地区自我发展“造血功能”。同年年底，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发〔2016〕64号），对开展光伏扶贫工程、农村小水电扶贫工程做了总体要求，从鼓励创新水电、矿产资源开发占用对资源地补偿补助方式，在贫困地区选择一批项目开展资源开发资产收益扶贫改革试点等方面，进一步明确了开发利用能源扶贫的模式和机制。
2. 能源扶贫政策演变特征
能源扶贫政策是我国扶贫政策的重要组成部分。我国能源扶贫政策的演变是紧密围绕不同阶段能源发展水平进行调整和完善的。能源扶贫政策的总体方向是确定的、稳定的，能源扶贫政策是延续的。早期我国能源扶贫政策是“能源可及”，解决农村地区最基本的生活用能问题，随着用能紧张的初步缓解，能源扶贫政策转向“用得上电”，在能源供给不足问题得到基本缓解后，能源政策目标拓展为提高用能水平和用能结构并举，即“用得起电”“用上好电”，随着电力不可及问题的根本解决，能源（特别是新能源）自身的产业功能被进一步挖掘和利用，能源扶贫政策转向依托开发利用新能源带动经济环境可持续发展拓展，即“利用好电”。在这个过程中，能源扶贫政策呈现了几个典型的演变特征。
图1 1980—2020年中国能源扶贫政策演变
一是我国能源扶贫政策的调整始终将解决好农村地区用能问题作为根本目标。能源扶贫政策围绕破解不同经济发展阶段能源贫困难题，不断进行自我调整和完善，促进农村地区用能逐步跨越实现了“能源可及”“用得上电”“用得起电”“用上好电”到“利用好电”。在这个过程中，逐步形成了以电力可及为主线的能源扶贫机制。
但值得注意的是，可再生能源或者清洁能源的发展一直贯穿农村能源扶贫工作中，但早期鼓励发展生物质能、太阳能、小水电的出发点，更主要的是为了通过“多能互补”，解决农村能源可及。但在用能得到缓解甚至根本解决后，鼓励可再生能源发展的政策体系是为了进一步提高农村地区用能水平和用能效率、优化用能结构，到现阶段，能源的开发，特别是将开发和利用根本目标放在协调农村地区经济、环境、资源的可持续发展方面。
二是能源扶贫政策的目标由早期的注重用能公平转向提升用能综合水平（主要是用能结构、用能水平、用能效率）。早期制定能源扶贫政策的出发点比较单一，是普惠性的，根本是解决全民能源的可及。随着能源保供压力的缓解，且能源作为可耗竭资源，能源扶贫政策开始注重用能水平、用能效率和用能结构，不仅要“用得上电”，也要“用得起电”“用上好电”，到现在是多元拓展能源作为产业的带动作用，真正“利用好电”。
三是能源扶贫政策由指令性向指导性过渡。一直以来，政府在扶贫开发中起着主导作用，对扶贫工作进行整体调控[7]。早期主要通过行政指令要求能源企业通过定点帮扶、对口支援、东西协作等方式保障贫困地区能源供给。但2012年以来，能源扶贫政策下政府角色开始转型，从主导转换为引导，更加注重利用市场化手段。特别是在开发利用新能源产业助力脱贫攻坚战略中，政策的制定侧重调动多元扶贫主体的参与，政策工具的运用市场导向性增强。
3. 我国能源扶贫政策效果总体评价
中国近40年的能源扶贫政策，随着能源贫困形势的不断变化进行动态调整和完善，最终形成了一套行之有效的能源扶贫政策体系，能源扶贫工作取得显著成效。中国农村地区能源可及得到根本性解决，用能水平、用能效率、用能结构都得到较大提升。但长期来看，我国幅员辽阔，不同地区用能水平和用能效率还存在较大差异，仍有进步的空间；我国能源禀赋条件，也意味着用能结构有待进一步优化；从“利用好能源”来看，能源开发式扶贫对深度贫困地区，特别是资源富集但经济落后地区的扶贫有立竿见影的效果，但如何建立扶贫的长效机制也值得深入探讨。
3.1. 能源可及性得到根本性解决，但用能综合水平有待进一步提升
目前，中国农村地区已实现供电区域内自然村动力电全覆盖，从根本上解决了“用不上电”的问题；与此同时，农村居民生活用能效率也从20世纪80年代的10%提高到2017年的60%左右。但农村地区用能综合水平还有进一步提升空间，主要表现在：一是“用不起电”问题仍旧存在，贫困地区用能水平亟待提高。目前深度贫困地区人均能源消费量不到全国平均水平的1/3；人均电力装机约为全国人均装机容量的3/5；人均年用电量仅为全国平均水平的1/4；二是“用上好电”亟待破解，用能结构有待进一步优化。经过40年的能源扶贫，我国农村用能结构得到改善，但并未发生根本性扭转，农村地区炊事和取暖仍旧高度依赖生物质能。资料显示，2016年农村地区使用传统生物质能用户占全国农户总数的44.2%[8]。
3.2. 政府主导下的扶贫项目落地性强且短期成效显著，但扶贫长效机制有待进一步探索
纵观能源扶贫政策史，政府主导是不争的事实。在政府主导下的能源扶贫项目，通过行政指令或者号召能源企业采用扶贫协作、对口支援、定点帮扶等举措对贫困地区进行扶贫。由于给予能源企业在项目用地、电价、税收等方面的有力支持，促进了能源扶贫项目较好地落地。以光伏扶贫为例，自2014年启动光伏扶贫试点，截至2019年12月底，我国已累计下达光伏扶贫规模1910万kW，帮扶贫困户407万户1。但随着光伏扶贫项目的快速推进，这种高度依靠政府政策倾斜、通过行政手段消除贫困的方式并不具备可持续性。个别地方存在“一光了之”“一哄而上”的现象[9]，不仅给政府财政带来较大压力（截至2018年底，我国新能源产业发展的缺口资金已经突破千亿元）[10]，而且由于过度的保护和扶持，不利于产业长远发展。
3.3. 能源扶贫模式由救济式、输入式扶贫转向开发式、自主式扶贫
能源扶贫政策通过渐进式的三个途径发挥作用：一是通过改善能源基础设施，提高能源普遍服务水平，提高贫困群众能源可及；二是通过合理开发利用贫困地区的能源资源，带动深度贫困地区经济发展，间接增加贫困群众收入；三是以光伏扶贫为手段，精准到户，起到兜底保障作用[11]。这意味着能源扶贫模式也从早期的救济式、输入式扶贫转向开发式、自主式扶贫模式。与早期的能源救济式扶贫相比，能源开发式扶贫能够提升贫困群体、地区的自我发展能力，防止返贫，稳定脱贫。以光伏扶贫为例，光伏扶贫项目模糊了传统电力中生产者和消费者之间的边界，光伏发电农户既可是电力的生产者，也可是电力的消费者。贫困户不仅可以节省电费支出，还可获得售电收入、获得上网电价补贴[12]。同时实现了“节流”和“开源”，相对一般性的产业扶贫手段优势比较明显。
4. 未来能源扶贫政策的着力点
中国农村进一步通过能源扶贫，促进农村发展的空间还很大[13]。下一阶段，能源扶贫政策应以提高用能综合水平为方向，构建清洁低碳、可靠、高效的能源体系，继续推进光伏精准扶贫工程，探索建立能源扶贫的长效机制。
一是推进新能源与精准扶贫的有机契合，构建利益分配持续稳定机制。提高贫困地区新能源可及性和新能源占能源消费的比例。拓展可再生能源与产业融合的渠道，带动贫困地区经济可持续发展。在增加扶贫投资的同时，精准项目瞄准贫困人口，提高扶贫投资的针对性和效果[14]；认真落实国务院制定的《村级光伏扶贫电站收益分配管理办法》（国开办发〔2017〕61号），坚持“政府引导、企业为主、市场运作”，积极探索多元的能源扶贫利益分配机制，切实建立贫困人口稳定、持续获利机制。
二是拓展能源扶贫参与主体多元化渠道。探索在税收、土地、用水用电等方面，给予优惠政策，吸引更多社会资金参与新能源项目建设，减轻政府单方面扶贫带来的资金压力。
三是处理好公平和效率的关系。新能源产业扶贫的对象是贫困户，对于这部分群体应给予特殊和优先照顾，但要避免贫困群体产生不劳而获、坐享其成的思想。因此，新能源产业扶贫应重点放在提升贫困户脱贫能力上[10]，通过为贫困户多提供就业岗位和帮扶资金，维护社会公平和市场秩序。
参考文献
[1]白玫.新中国电力工业70年发展成就[J].价格理论与实践,2019,(05):4-9.
[2]李鹏.李鹏谈农村能源工作总的指导思想及发展方针[J].农村实用工程技术(农业工程),1986,(03):2.
[3]宏益.关于《九十年代中国农村电气化发展纲要》等四个文件的综述[J].农村电气化,1994,(07):24-26.
[4]李际.我国农村能源结构发展战略的思考[J].中国能源,1993,(02):26-28.
[5]我国农村乡?村?户通电率提高[J].电力情报,1994,(03):85.
[6]闫琳琳.和谐之路—电力扶贫共富工程回顾[J].农村电气化,2009,(10):51-54.
[7]李世祥,陈岗岗,吴巧生.30年来中国能源扶贫政策文本量化分析[J].管理研究,2017,(01):1-17.
[8]田宜水.中国农村能源政策?现状评估和发展方向研究[J].中国能源,2020,42(05):25-30.
[9]国家能源局新能源司和国务院扶贫办开发指导司负责同志就《光伏扶贫电站管理办法》答记者问[J].太阳能,2018,(08):5-8.
[10]尹小平,孙璞.新能源产业如何助力脱贫攻坚[J].人民论坛,2019,(11):66-67.
[11]]国家能源局.抓好能源扶贫关键在于精准—国家能源局推进能源扶贫帮扶深度贫困地区脱贫工作综述[J].紫光阁,2018,(04):50-51.
[12]陈曙阳.分布式光伏发电的平台商业模式及其网络效应研究[D].中国矿业大学,2016.
[13]林伯强.能源扶贫促进农村发展空间还很大[N].第一财经日报,2019-07-11(A11).
[14]汪三贵.在发展中战胜贫困—对中国30年大规模减贫经验的总结与评价[J].管理世界,2008,(11):78-88.
（本文是中国社会科学院新疆智库课题《新疆能源发展面临的机遇与挑战》的阶段性成果（编号：XJZK2019YN005）。）
