文化遗产保护立法的知与行

　　作者：山西大同大学法学院讲师 杨小飞

　　【摘要】文化遗产是中华传统文化的生命载体，关系到新时代中国特色社会主义文化事业的发展，做好文化遗产的保护工作，强化立法是必由之路。当下，文化遗产立法工作应坚持文化保护与经济发展共生共赢的思维理念，推行针对性立法，强化“三责”，厘清不同主体的法律责任，补足非物质文化遗产保护立法漏洞，强化文化遗产保护的法治保障。

　　文化遗产是中华传统文化的历史见证，更是延续中华文化命脉的重要物化载体。在工业文明时代，文化遗产面临着经济社会多方面浪潮的冲击。新时代，要彻底破解文化遗产保护与工业文明发展之间的矛盾，就必须强化法治保障，延续文化遗产的时代命脉。当前，各地存在文化遗产被肆意破坏的现象，我国文化遗产保护相关的系统性与权威性法律仍需要完善。为此，应加强文化遗产保护立法工作，实现对文化遗产的长效保护。

　　文化遗产保护迫切需要加强立法

　　文化遗产保护是顺应我国文化事业发展格局的必然要求。随着国际经贸合作的逐步加深，文化事业的发展成为各国竞争的战略新高地。改革开放以来，百花齐放、百家争鸣的多元文化格局逐步成型，中华传统文化再次绽放出时代的光芒，文化遗产作为中华传统文化的物质传承载体理应受到有效的保护。然而，当下文化遗产被肆意破坏的情况时有发生。一是文化遗产保护缺位现象突出。我国文化历史悠久，在漫长的历史发展进程中遗留下来大量的文化遗产，但是文化遗产保护工作却未能同步跟进，大量文化遗产在自然侵蚀与人为破坏中消亡，从而造成了严重的损失。二是文化遗产保护思维错位现象突出。在市场经济体制下，我国制定了“以开发促保护，以保护助开发”的策略，但在实践中，“以开发代保护”似乎已经成为了主流，一些企业为了获得超额经济利润，以保护文化遗产为名进行商业开发，但在实际中却并不注重对文化遗产的保护。三是文化遗产保护职责落实不明确。尽管文化遗产保护已经成为政府行政工作的核心内容，但在繁杂的政务工作压力下，一些行政职能部门难以实施有效的文化遗产保护策略，文化遗产保护的具体职责也难以落实到位。

　　当前，文化遗产具有较高的社会效益与经济效益，不同的效益属性导致文化遗产的保护与利用开发存在着更为明显的复杂性。法律作为调节人类行为方式的重要手段是提升文化遗产保护规范性的重要保障。加强文化遗产保护立法，能够依据文化遗产的社会价值来规范文化遗产保护行为，从而为文化遗产保护探索更为合理的方式。此外，文化遗产保护立法明确了不同主体在文化遗产保护中的具体权责，厘清了文化遗产开发主体、行政职能部门所应承担的法律责任，有效补足了文化遗产保护的实践漏洞，提升了保护效力。

　　坚持文化遗产保护与经济发展共生共赢

　　文化遗产保护必须要有法可依，但立法又不能顾此失彼，只注重文化遗产保护，而忽视了经济社会的发展，这种违背社会发展规律的立法势必会造成文化遗产保护的不可持续。为此，文化遗产保护既要注重文化传承，更要顾及经济效益，正视经济发展诉求。

　　中华民族在漫长的发展过程中创造了丰富的文化遗产，然而，不同的文化遗产具有不同的文化价值，针对不同的文化遗产应采取不同的保护措施。兼顾文化遗产保护的经济效益和社会效益，文化遗产保护立法应明晰需要保护的文化遗产范围与类型，提升依法保护的可操作性。比如，可以将所需要保护的文化遗产划分为三种不同的类型：对于极为稀缺且具有较高文化价值的遗产应严格禁止商业开发并制定政府保护预案与财政拨款计划；对于存世量较少且具有一定文化价值的遗产，应允许适度进行商业开发；对于文化价值密度较低、存世量较多的遗产则应服务于地方经济发展，鼓励地方因地制宜加大文化遗产开发力度。通过不同层级的法律保护体系能够兼顾文化遗产保护的现实性需求，打造可持续发展的文化遗产保护新模式。

　　以文化产业反哺文化遗产保护。从经济角度来看，文化遗产保护并不能直接产生经济效益，完全依赖于政府的输血式保护不具备可持续发展能力。文化产业以文化遗产为生产要素，所创造的经济效益理应反哺文化遗产保护。然而长期以来，文化产业的社会责任履行不够，文化遗产保护的可持续性不高。为此，应在法律上赋予文化产业反哺文化遗产保护的责任，完善配套法律法规，通过企业税费、融资优惠等方式引导文化产业经济效益向文化遗产保护回流。实际上，文化遗产保护与经济发展相互依存、共生共赢，文化遗产的有效保护为可持续开发提供了坚实的基础，适应了市场经济的发展规律，兼顾了文化产业发展对社会效益与经济效益的双向需求。

　　完善文化遗产保护法律法规，提升文化遗产法治保护效力

　　现行的《非物质文化遗产法》《文物保护法》等法律法规未能形成强有力的文化遗产保护体系，使得文化遗产法治保障基础不牢固，实施细则与配套制度存在缺陷，在具体工作中，容易出现“眉毛胡子一把抓”等问题。为此，可完善文化遗产保护法律法规，提升文化遗产法治保护效力。

　　推行针对性立法，提升文化遗产保护的针对性。不同类型文化遗产的存在形式、所蕴藏的文化价值与历史使命并不完全相同，整齐划一的专项立法虽能解决一些共性问题，但依然要面临着适用性不强等问题。为此，可增强立法针对性，具体问题具体对待。实际上早在2006年我国就出台过《长城保护条例》等针对文化遗产保护的立法，但这些规章制度不具备法律效力，只能作为内部的管理规定。为此，地方人大、行政管理职能部门应主动承担起文化遗产针对性立法职能，围绕具体文化遗产项目的实际保护需求，制定针对特定项目的保护条例，经人大及其常务委员会通过之后直接作为地方性法律法规在文化遗产保护区内实施。

　　强化“三责”，巩固文化遗产保护法治基础。一是要强化司法，补足行政执法短板。实际上，在当前的文化遗产法治保护模式当中，行政执法是基础。然而，行政执法法律效力的不足与文化遗产的破坏也构成了一组悖论。比如，在一些文化遗产开发项目当中存在私自改拆改建等行为，对于这些行为往往只能从经济上给予处罚，但私自拆改的经济收益一般情况下则远远超过罚款数额，行政违法成本过低。为此，可从司法端给予强化，强调文化遗产保护的民事法律责任，提升违法成本。二是要提升公益诉讼制度的法律权重。公益诉讼制度破解了文化遗产保护中的“公地悲剧”，赋予了与违法行为没有直接利益关系的主体发起法律诉讼的权限。文化遗产保护关系到公众的权益，社会各界应主动承担起相应的法律责任。可对相关法律法规进行修订，拓宽文化遗产公益诉讼主体范围，通过发起公益诉讼来追究文化遗产破坏的法律责任。三是要守住文化遗产保护的刑事底线。文化遗产保护功在当代，利在千秋，虽然要兼顾经济发展，但也不能完全只算经济账。因为文化遗产一旦被破坏就难以修复到原样，对于恶意破坏文化遗产的行为，必须要施以重刑，可拓宽《刑法》中文化遗产保护的范围，并明确破坏文化遗产所应负的刑事责任。

　　厘清不同主体的法律责任，解决重复执法与执法真空。文化遗产保护牵涉到多个部门，所涉及的利益关系复杂交错，在实际执法中容易发生利益博弈，最终导致重复执法与执法真空并存。究其原因主要在于现行法律体系未能明确界定不同执法主体的权责，为执法部门争夺执法权、推诿治理责任提供了契机。为此，可从纵向和横向两个方面对现行法律法规进行修订，将文化遗产保护的具体职能落实到具体单位与责任人。从纵向来看，分层级的文化遗产保护涉及到多层级的职能组织。比如，国家级文化遗产保护主要由高层级的职能部门主管，但具体执法权却配置在低层级部门，权责不对等现象突出，不同层级的法律法规之间存在矛盾与冲突。为此，可统筹文化遗产保护立法，将具体执法权落实到基层，规范上级部门的行政权力。从横向来看，文化遗产保护需要多部门联合执法，但现有行政法律法规对联合执法语焉不详。为此，地方政府可因地制宜，推出文化遗产保护联合执法指南，凝聚执法合力，同时还可聚焦文化遗产保护法律实践的现实需求。

　　重视非物质文化遗产的立法保障，构筑文化遗产保护的法治之墙

　　相比于物质文化遗产，非物质文化遗产的法治保障更为薄弱，在现代文明的冲击下，一些非物质文化遗产遭到破坏。非物质文化遗产体现了中华文化的精髓，应得到全面的保护与传承。由于非物质文化遗产存在虚拟性、多元性特征，非物质文化遗产法律保护存在较大难度，补足非物质文化遗产法治漏洞迫在眉睫。

　　实际上，当前我国非物质文化遗产保护已经逐步过渡到商业开发与文化传承并举的阶段，通过推动非物质文化的商业化传播来获取经济效益并实现文化的有效传承，这种方式为非物质文化遗产的保护提供了良好的基础，进一步拓展了非物质文化遗产保护的空间。然而，以商业开发为载体的非物质文化遗产保护则将非物质文化遗产转化为具有对应知识产权的商品，加强对非物质文化遗产知识产权的保护成为了非物质文化遗产保护立法的关键点。一方面，要创新非物质文化遗产知识产权形式。非物质文化遗产的专利权体现在以非遗传承人为代表的特定族群，考虑到这一因素，应补充定义基于特定文化艺术形式的非物质文化遗产专利形式，既要体现出非物质文化遗产的族群性特征，更要赋予非物质文化遗产法律意义上的不可替代性，巩固知识产权的法律表达；另一方面，应明确专利权的具体内容以及法律保护的合理期限。从实践角度来看，非物质文化遗产的知识产权保护不能采用限制使用等方式，只能采用经济补偿的方式，补偿的具体数额应由知识产权的所有者与使用者自行协商，应参照当前现行《著作权法》的相关规定将取得知识产权的非物质文化遗产保护期限设定为50年，所获得的商标以及非物质文化遗产的名号则应给予无限期的保护。

　　文化遗产是一个国家与民族精神图谱的时代见证，保护文化遗产是文化自信的时代需求，更是新时代中国特色社会主义文化事业发展的力量之源。文化遗产保护应兼顾经济效益与社会效益，把握时代发展规律，完善文化遗产保护法律法规，重视非物质文化遗产的立法保障，构筑文化遗产保护的法治之墙。

　　【参考文献】

　　①邓凌月：《加强红色文化遗产保护地方立法研究》，《理论学刊》，2018年第4期。

　　②王丽娜：《强化非物质文化遗产保护的法律手段》，《人民论坛》，2019年第24期。

　　②赵姗姗：《文化遗产的法律保护：中日比较与本土选择》，《国外社会科学》，2018年第6期。