2016年债无忧年会暨诚信文化研讨会专辑之六 —— 被执行人的不诚信与司法对策

　　最高人民法院为完成“两到三年内基本解决执行难问题”这一艰巨任务，正以摧枯拉朽之势攻坚克难，其主攻的重点即是被执行人的不诚信。就此讲述三点：

　　一 、可喜的收获。近几年来，最高人民法院针对失信被执行人，采取了一系列措施，建立执行联动威摄机制，大有收效。为此，最高人民法院与国家发改委等四十余家单位联合签订了“惩戒失信合作备忘录”，并得到了党中央、国务院的支持，“两办”印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，推进构建“一处失信，处处受限”的信用惩戒大格局。其中对失信被执行人最有效果的主要惩戒措施有三项：

　　一是建立失信被执行人信息平台。最高人民法院成立执行指挥中心，加强与银行、公安、工商等部门的联系，建立了“全国法院被执行人名单信息公布与查询平台”，已有近700万名“老赖”被执行人的信息公布于此平台，列为“失信被执行人黑名单”;致其在失信之自我毁誉中痛思和尽责。此重大举措远比德国的“债务人名薄”制度还有威摄力。

　　二是建立限制高消费制度。全国各级法院普遍地对“老赖”被执行人采取限制高消费措施。据悉，去年，“老赖”被执行人被限制乘坐飞机的近600万人，被限制乘坐高铁、动车的达200余万人，被限制出境出国的6000多人次。此举无一不促使“老赖”被执行人深记其失信付出的代价，从而认真地吸取失信的教训。

　　三是建立人事监管机制。最高人民法院在建立执行联动威摄机制的过程中，加强同组织部门、工商部门等单位的联系，统一确定：对失信被执行人，在行业准入、政府补贴、任职资格、市场交易等方面予以严格限制，如限制其注册成立公司或担任公司的法定代表人、监事和高管人员。据悉，全国已有7万余人受到此类限制。此举有力地惩戒失信被执行人，致其不得不思求回归诚信，否则，其必事业不成，名利皆无。

　　从中可见，最高人民法院在执行程序中建立执行联动威摄机制，不但有力地惩戒了失信被执行人，化解执行难，更对全社会诚信体系的建立，具有空前的促进作用，可谓功在千秋!

　　二 、还有可施之策。被执行人失信，多因其赖债的成本低于其因赖债而获取的利益，故为世界性的问题。因此，世界上各国《民事强制执行法》都针对被执行人的不诚信作出规定，建立相关法律制度，值得我国借鉴。诸如：

　　其一，代宣誓保证制度。如德国法律规定：在强制执行之前，“债务人应提出代宣誓的保证，并作成记录，保证他已经按自己的良心和良知作出对他要求的正确而完全的报告”;如果债务人“在举行代宣誓的保证的指定期日里不到场，或无理由拒绝举行代宣誓的保证”，则法院要“依申请应命令拘留之”，发出“拘留命令”和开始强制执行;此拘留期间为六个月，此间还可实行“被拘留人的代宣誓保证”。借鉴之而建立被执行人宣誓保证制度，为固化诚信所需，必有益处。

　　其二，颁发执行令状制度。如英国法律规定：执行程序开始时，法院应发出“执行令状”，“包括扣押债务人财产令状、占有令状、交付令状、暂时扣押令状及任何为协助前述令状的后续令状”;如果被执行人对抗这些“执行令状”，则申请执行人可申请对其“羁押”，法院可对被执行人“因犯藐视法庭罪而交付羁押”，处以刑罚。借鉴之可致我国的《民事诉讼法》第二百四十条规定的执行通知，恢复“责令”的内容，也可使我国的《刑法》增立“藐视法庭罪”，由执行法院以自诉刑事案件审判。此必强化执行法院的司法权威，促使被执行人因惧罪而回归诚信。

　　其三，建立执行公法人制度。德国法律专设“对公法上法人的强制执行”制度，法律规定“对联邦或州进行强制执行时”，自“向主管的财政部长陈报之日起，四周后开始”。此期间如果由财政拨款则无需强制执行。借鉴之对我国各级人民政府等特定主体之执行难，自可有效地缓解，也利于人民政府诚信之彰显。

　　其四，建立强制执行破产制度。瑞士法律有“无在先执行程序情形下的破产宣告”制度，法律规定：执行机构“应债权人申请”和“应债务人申请”，可“通知破产法院”，破产法院便可“命令进行破产清算”。此立法例之借鉴，多年因受限于我国《破产法》的规定而无果。但现已得到喜讯：最高人民法院近期已讨论通过了“执行案件移送破产审查的指导意见”，很快就会建立起“执转破工作机制”。此必致失信被执行人在避其破产中珍惜诚信;这也会使其中的“僵尸企业”在破产重整中获得新生，恢复偿债能力;同时，也须防止失信被执行人“破产灭债”之图谋。

　　其五，建立执行退出机制。意大利法律规定“执行程序的消灭”，法院可因债权人“弃权”和“当事人不采取行动”而裁定“执行程序消灭”。德国则对被执行人无财产执行即“执行不能”的案件，制发“执行无结果证明”，即交由债权人保留的“债权证书”。最高人民法院曾借鉴之而推行制发债权凭证制度，后被叫停。最高人民法院杜万华专委在其署名文章中指出：“我国执行不能案件数占到末执行到位案件数的40%到50%”。这半数执行不能案件，却常常成为责批执行难的依据;最高人民法院下发《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》，规定对此类案件可“裁定终结本次执行程序”，却又不被立法机关支持。此难题之解，似可在强制执行立法中再借鉴此立法例之经验，规定给债权人制发债权证书，裁定终结执行，从而建立起全社会都应予认可的执行退出机制。

　　三 、不可忽视的问题。最高人民法院多渠道惩戒失信被执行人，对于“坚决打羸解决执行难这场硬仗”，促进我国法治文化建设，无疑具有特殊作用。但是，笔者深感：在法治文化建设的视野中，陈旧的司法理念下的枉批执行难之声，必会长期地不绝于耳;对失信被执行人的惩戒尚未形成法律制度，在旧司法理念的影响下，被执行人的失信仍会发生。因此，须特别注意解决这些绝不可忽视的问题，概言之为“四论”。

　　其一，执行权力异化论。其要害有二：一是宣扬执行权是行政权，且其认为行政权比司法权更有力度，还认为“人民法院解决不了执行难问题，就应当交出执行权”;二是强调“执行权应保证一切生效法律文书确定的债权都得到实现，甚至说“执行不能案件证明法院无能”。其中颇具影响力但却对此实则无知的一些人士，为证明其这一错误理念之正确，是永远不会承认人民法院已“基本解决执行难问题”的;他们将执行不能案件中债权人的经营风险转嫁给人民法院，必定会永久地责批执行难。

　　其二、执行债权救济论。强制执行权不负有替被执行人偿付债务的责任。但是，最高人民法院出台《人民法院国家司法救助工作的意见》规定：对追偿赡养费、抚养费和扶养费的执行案件，可予司法救助。此必致此类执行不能案件中的“救助申请人”激增，还可能发生当事人通谋恶取司法救助款等问题，也必致在作出“司法救助决定”的程序中产生大量的程序正义和实体公正方面的争议，增加了新的染指执行难的社会因素。

　　另外，在这一“执行司法救助”理念的催动下，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第483条规定：“申请执行人超过申请执行时效期间向人民法院申请强制执行的，人民法院应予受理”。这便可能使《民事诉讼法》第239条关于”“申请执行的期间为二年”的规定形同虚设，会使“时过境迁”、丧失申请执行权的案件“起死回生”，必然增加执行不能案件的数量，更增加执行难度，出现新的执行难。

　　其三，执行立法无用论。十八年前，中共中央中发(1999)11号文件明确指示要求：“加快执行立法。最高人民法院要抓紧起草强制执行法，尽早提请全国人大常委会审议”。最高人民法院至2003年即向全国人大法工委提交了一份该法的审议稿，但已沉睡至今不被审议;最高人民法院对此法律草案至今已修改了七次，却竟然不能被列入立法计划。此阻力一直是来自于立法机关：其不是讲“执行实践和理论研究不深入，立法条件不成熟”，就是讲“不需要单独立法，在修改民诉法中解决”。但是，可以说：我国没有一部法律的实践和理论研究比强制执行法的实践更丰富和理论研究更深入;而立法机关十八年来经过两次修改《民事诉讼法》，也只在执行篇原有三十条中增加了五条规定，少得可列为世界之最，立法严重滞后。最高人民法院周强院长提出：“加快建立失信被执行人信用监督、威摄和惩戒法律制度”，这更需立法予以规范。

　　党领导立法，却为何领导不了立民事强制执行法呢?!“法律是优良的统治者”，是人民法院“基本解决执行难问题”的不可或缺的重要条件。民事强制执行法是集程序和实体为一体的法律;执行过程中的程序“节点”和实体“节点”有300多项，均无法可依(不考虑司法解释)，更无执行诚实信用的立法规定。可以断言：如果一部应列有400余条的《民事强制执行法》不能出台，“两到三年内基本解决执行难问题”的重任，便难以完成。瑞士于1874年就公布了列有350多条的《债务执行与破产法》，143年后的今天，我国的立法机关不该鉴而思过吗?!

　　其四，司法监督至上论。人民法院的执行工作应当接受法律赋予司法监督权的机构的监督。但是，人民法院在接受司法监督的管理中，加入了更多的人治色彩，使人大代表和政协委员个人成了司法监督的主体;一些法院领导，又以牺牲法官的执业权利和执业尊荣为代价，去讨好人大代表和政协委员。表现极至的如：有的由人大代表和政协委员组成“庭审监督团”，由其在庭上环环“评议”，还要合议庭讨论其对案件的“评议意见”;还有的组织人大代表、政协委员排查法院的审判、执行已归档的案件，指出“错案”和究责;更有甚者：引进人大代表、政协委员参与执行案件工作。这些都是《人民法院报》报道过的。这主要是基于“两会”选票之困的自毁司法权威的败招，已经作茧自缚。如果不坚决地加以改变，那些由人民法院“培养”的自以为比法官还高明的人大代表和政协委员们，已经具有监督和批评人民法院的“超级才能”。他们中的许多人成为申请执行人的“代言人”后，更是不会承认执行不能案件，不会承认人民法院已“基本解决执行难问题”。此为害殊深的是：执行当事人在“相信人大代表不相信人民法官”、“信访不信法“中，更无思自己的诚信。

　　因此，在研讨惩戒失信被执行人，解决执行难问题，促进中国诚信文化建设的过程中，应当特别重视清除与此相关的错误的司法理念。

　　诚实信用是我国法治文化的核心内容。人民法院惩戒失信被执行人，会同社会相关权力机关共同构建诚信惩戒大格局，也是推动构建全社会诚信体系的重大举措，这无疑更是我国诚信文化建设之重彩所在，应当得到全社会的支持和参与。

　　(本文作者系最高人民法院原执行办副主任)