以“送达承诺制”解决“送达难”问题

　　在企业信用信息平台上提供真实准确的送达地址信息，是企业应当承担的基本职责，不会造成制度性交易成本，符合世界银行价值观与方法论。

　　世界银行特别反馈：在中国，送达地址确认难，送达慢

　　“执行合同”是世界银行营商环境评估的指标之一，衡量的是解决一个标准商业纠纷所需的时间和成本，包括司法效率、司法成本、司法程序质量等3个二级指标，分别占比33.3%。

　　近年来，在全球190个经济体中，我国此项指标一直高居前列。

　　就二级指标而言，我国的“司法程序质量指数”在满分18分中得16.5分，全球第一，司法成本指标同样位居世界前列，而司法效率指标进一步提升的空间较大。

　　司法效率指标考察的是时长，包括起诉、立案、送达、庭前会议、证据交换、庭审、宣判、上诉、执行、保全、拍卖等耗费的时日。世界银行《全球营商环境报告2020》显示，我国司法效率指标为496天。其中，立案和送达阶段被认定为35天，扣除立案阶段（含诉前催吿和撰写诉状等）10天左右，单次送达（仅立案阶段）时间被认定为20天以上。世界银行反馈意见特别提到，我国存在送达地址确认难、送达速度慢的问题。

　　在中国，送达，咋就这么难

　　近年来，随着商事活动日趋活跃，商事纠纷日趋增多，“送达难”这一有碍营商环境优化的问题不断凸显。由于企业实际营业地与登记住所地不一致或者无法找到企业实际经营地而导致无法送达的，占到相当大的比例，不仅严重影响了人民法院的审判工作效率，也使得胜诉方的合法权益难以得到有效保障，更直接阻碍我国营商环境全球排名的进一步提升。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四条规定，法人的住所地是指法人的主要经营地或者主要办事机构所在地。也就是说，住所地的认定标准有两个，即主要经营地和主要办事机构所在地。就法理而言，我们可以根据企业登记中的记载对其主要办事机构予以认定，但主要营业地在认定上存在一定困难。企业因经营的需要可以在他处建立主要营业场所，尤其是一些注册在产业园区、开发区内的企业，往往为了获得税收方面的优惠待遇而将公司注册在某一地，其实际上的主要经营地却在他处，并且随着租金、市场需求等要素的变化，实际经营地还可能会发生变化，因此产生了企业主要经营地与登记机关中所记载的地址不一致的情形。在这种情况下，根据上述司法解释规定，企业主要经营地同样可以作为住所地。而且，相较于登记注册的主要办事机构所在地，按照企业的主要经营地地址，能够最快、最便捷地联系上企业。

　　然而，实践中，企业往往会称，其注册地为主要办事机构所在地，而主要经营地在其他地方，因而无法收到法律文书。当事人送达地址确认难，一个主要原因是，法律未明确规定企业注册地址（无论是主要经营地，还是主要办事机构所在地）作为法定送达地址的法律效力，也未明确规定企业办理登记时必须承诺其登记地址真实有效。企业变更实际经营地时，往往不会主动更新登记信息。此类企业涉诉后，会出现“人难找，财产难查”的问题，法院有时不得不运用我国《民事诉讼法》第九十二条规定的“公告送达”方式，即“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达”。这样一来，一方面增加了对方当事人的诉讼成本，影响了司法效率；另一方面，恶化了营商环境，影响了我国在这方面的全球排名。

　　2019年10月11日，上海市政府召开营商环境优化工作会议，相关各方商议如何解决被告方企业登记注册地址和主要经营地不一致造成的“送达难”问题时，笔者建议，借助市场监管部门的企业信用信息公示平台以及上海在行政审批领域推行的“告知承诺”实践，推出规范性文件，以解决行政机关、法院和仲裁机构的法律文书“送达难”问题。简单说来，一方面，企业必须承诺，在国家企业信用信息公示系统上登记真实的经营地址，发生变更的，应当及时完成变更备案，否则自行承担不利的法律后果；另一方面，行政机关、法院和仲裁机构依照该地址送达了相关法律文书，即视为有效送达。市领导及与会各方初步认可了该想法，会议决定由市司法局、市市场监管局、市高院共同推进研究。

　　法理正当与技术理性：有效送达如何形成闭环

　　完成以上制度设计，必须解决以下问题：

　　其一，法理正当。在法理上，企业信用信息公示平台，承载着发布有效信息、降低交易成本、满足公共监管的价值追求。在该平台上提供真实的信息，是企业应当承担的基本职责，并不属于政府施加的不合理的监管负担，不会增加企业的经营成本，完全符合世界银行的价值观与方法论。

　　其二，企业承诺。企业在设立登记时，应当由申请人向登记机关提交企业住所信息诚信承诺书，由拟担任法定代表人签署，承诺以下事项：在平台上填报的信息真实准确；信息发生变更后，及时在平台上完成更新；该地址是行政、诉讼及仲裁文书的有效送达地址；如由于企业自身原因致使该地址不准确或不真实，从而导致无法实际送达的，视为法律文书已经送达。

　　其三，平台优化。市场监管部门应当完成以下事项：第一，市场监管部门优化企业信用信息公示平台，设置相应模块，企业可以在线实时更新送达地址、送达联系人及联系信息；第二，该模块备有企业住所信息诚信承诺书，载明企业名称、住所、送达地址、送达联系人、电子邮箱、联系电话等信息；第三，地方市场监管部门通过政务平台（如上海的“一网通办”）与行政机关、法院、仲裁机构共享企业住所信息。

　　其四，送达确认。基于前述条件，以下情形应当视为有效送达：第一，根据送达地址送达了法律文书，联系人已经签收；第二，已经尝试送达，但因送达地址不真实或不准确而导致无法实际送达给联系人；第三，根据送达地址送达法律文书，但联系人拒绝签收的。在此情况下，采用邮寄送达方式的，文书退回之日视为送达之日；采用直接送达方式的，送达人在送达回证上载明情况之日，视为送达之日。

　　其五，异议处理。如果不是出于企业的过错（如信息不真实是因为平台技术故障而未及时更新）而导致无法送达，则不发生送达效力。企业可向行政机关、法院或仲裁机构提出书面异议，相关部门核实后依法予以处理，同时将信息向市场监管部门报送。

　　其六，替代证明。作为一项附带改革举措，市场监管部门可以对符合一定条件的企业，以企业住所信息诚信承诺书作为企业住所证明，从而替代产权证及租房协议，以切实降低企业的制度性交易成本。

　　法治，是最好的营商环境。改革，永远在路上。

　　（来源：中国市场监管报 作者：上海市司法局副局长、法学教授罗培新，华东政法大学国际金融法律学院研究生罗铉烽）以“送达承诺制”解决“送达难”问题