转型期深入推进政务诚信建设的路径研究

　　诚信，自古以来被中华民族视为优良传统美德，在古代，“诚”和“信”是两个不同的概念，“诚”更多地指“内诚于心”，“信”则侧重于“外信于人”。诚信要求待人处事真诚，不弄虚作假。政府在履行自身职能，管理社会公共事务的过程中必须恪守诚信。政府及其公务员的诚信行为，可以带动整个社会成员讲诚信。因此，政务诚信的发展态势构成了社会诚信最根本的导向性因素，在整个社会诚信建设中处于核心地位。同时诚信作为基本的道德观念，内嵌于中国共产党实事求是、求真务实的政党文化之中，同时也贯穿于中国共产党领导革命、建设和改革实践的全过程，是中国共产党塑造并生成组织内聚力和社会公信力的伦理诉求和道德映现。近几年来，诚信作为中国共产党理论话语体系的重要话语资源日益成为党代会报告文稿中的高频词。

　　2014年6月国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》，《纲要》特别提出“政府要以身作则，带头推进政务公开，依法公开在行政管理中掌握的信用信息，提高决策透明度，以政务诚信示范引领全社会诚信建设。”党的十八届四中全会指出，中国社会发展进入转型阶段，在改革进入攻坚期和深水区的背景下，诚信建设必将作为提升政治信任，解决社会信任问题的共识性路径。前不久召开的十八届六中全会审议通过了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，会议强调，政务诚信是社会信用体系建设的重要内容，要大力弘扬诚信文化，要加大对各级政府和公务员失信行为惩处力度，发挥政务诚信对其他社会主体诚信建设的重要表率和导向作用。因此，积极探讨政务诚信建设是现实的迫切需要，加强中国共产党组织诚信建设并重塑政治诚信的良好形象是新的时代提出的重大战略性课题。

       一、转型期政务诚信的基本内涵

　　政务诚信主要指所有存在于政府领域中的诚信关系和现象，是政府诚信理念、诚信制度、诚信行为等方面的总称。通常我们讲的政务诚信，一般是指政府及其公务人员在行政活动中的诚信，它强调的是法治视域下政府机关的诚信言行，强调的是政府机关要按照客观规律开展行政活动，强调的是政府的一切活动都要以满足人民的需求为终极目标。由此看来，政务诚信是政府存在合理性、合法性与价值性的重要基础，它不仅表征着一个国家、政府和社会的文明程度，同时也是这个国家、政府和社会政治文明应具备的基本要求。

　　笔者认为政务诚信其本质就是公共权力必须取信于民的问题，主要体现在三个方面：一是政务之“真”，即政务人员要诚实行政，在政务活动中坚持实事求是的原则，不弄虚作假;二是政务之“诚”，即政务人员要真诚行政，在政务活动中对于民众态度要诚恳，真心诚意为民众办事;三是政务之“信”，即在政务活动中政务人员要信用行政，讲到做到、言出必行和凡诺必兑。

　　其他学者对政务诚信的理解，陈建斌、李芬芬对政务主体诚信缺失控制力的不同，将政务诚信升华为三种境界：道德境界、法制境界和价值观境界，同时也总结归纳了政务诚信的四个来源：政务人员的德性追求、政务活动的职业道德规范、政务活动相关者的利益博弈和法治政务的底线伦理。这对转型期政务诚信的理解也是非常有意义的，以便于大家从各个层面来解读政务诚信。

       二、转型期政务诚信建设的重要性考量

　　当前我国正处在全面推进法治中国建设的关键时期，虽然法律制度体系的建设巳经相对较为健全，但是实现法治中国建设的文化土壤、执法理念、法治理念和精神依然较为欠缺。十八大之后，中央推行了一系列的政治经济体制改革，如何在法治的框架之下突破原有的制度阻碍，顺利推行改革?如何在实现全面深化改革目标的同时，不损害公民的私权利，维护乃至提升政府的公信力?在改革与稳定的目标面前，信任是永恒坚实的基础，政务诚信的健全可以有效提升执政团队的政治合法性和施政可信度，大大降低社会治理的难度和成本。提升政务诚信建设，是确保改革目标顺利实现和维护国家社会长治久安的重要前提和保障。论其重要性，我们不妨可以从政务诚信思想发展的渊源和历史实践来进行考量一番，考察政务诚信与中国共产党的成长过程，从而解开中国共产党的成长与政务诚信建设的密切关系。

       ( 一）政务诚信思想的逻辑演进

　　政务诚信既受到中国古代先贤和西方古典思想家的高度关注，也是马克思主义经典作家理论思考的重要内容。从马克思、恩格斯，到列宁，他们都有着丰富的政务诚信思想。在推进马克思主义中国化和领导中国政治建设的进程中，中国共产党的主要领导人也产生了丰富的政务诚信思想。从历史性的维度对马克思主义政务诚信思想进行归纳梳理，对于丰富马克思主义的理论宝库和推进当前中国的政务诚信建设具有重要的现实意义。

       1.马克思、恩格斯的政务诚信思想

　　从国家的本质属性出发，马克思、恩格斯认为国家就是阶级统治的工具，它虽然形式上是作为代表人们共同利益的“共同体”而存在，但实际上这种“共同体”却是“虚幻的共同体”。在阶级社会中，由于国家的阶级本性，国家的代理者和实际运作者是不可能完全对广大民众做到政务诚信的。在他们看来阶级社会中的政务失信现象在资本主义社会达到极致和顶峰，资本主义的民主是一种虚伪的民主，是一种欺骗民众的民主，同时他们也指出，批评资本主义社会中的各种政务失信现象，并不是要表明政务诚信永远不能在现实中实现，政务诚信的真正实现，只有到未来的共产主义社会才是可能的和现实的。这便是政务诚信

　　思想的最早起源，对后世的影响非常大。

       2.列宁的政务诚信思想

　　列宁对政务诚信的重要性有着深刻的认知，他充分肯定了政务诚信的价值。针对当时俄国不少群众被资本主义政治生活的民主幻象所迷惑而晕头转向时，列宁对资本主义社会的政务失信现象进行了无情的揭露，一针见血地指出了资产主义民主的虚假性和欺骗性。在领导十月革命取得胜利后，苏共掌握了国家政治权力，一些人在运用政治权力的过程中却发生了人格蜕化，各种政务失信现象也开始泛滥。列宁对于这种官僚主义的危害性有着清醒的理性认识，在他看来官僚主义是苏维埃政权内部最可憎最可恶的敌人，为防止此情况蔓延开来，提出了一些克服官僚主义的措施，他强调要吸纳广大全体人民参与到国家治理和政治建设中，健全广大群众自下而上监督政务人员的方式和机制，要反官僚主义就要明确政务人员的应有职责，建立健全行政问责制度。可见，列宁对政务诚信的重视，他已经开始把政务诚信建设纳入到国家政权建设与运作之中，其雏形对中国共产党所倡导的政务诚信产生了重大的影响。

       3.中国共产党的政务诚信思想

　　中国共产党在90多年的发展过程中，开展了丰富的政务诚信建设实践活动，也形成了关于政务诚信的许多光辉思想，奠定了马克思主义政务诚信思想的中国化形态。

　　(1)毛泽东在早期就意识到“人民是骗不了的”。中国共产党所领导的革命是诚信的革命，是真实地为广大人民群众谋福利、争权利的革命，所制定和贯彻的政策也是诚信的政策，在政治生活中每个共产党员都应该做诚信的典范，他号召广大党员干部在政治生活中要坚决杜绝这种不诚信的行为，这对当时共产党及共产党人的形象塑造是非常可贵的。

　　(2)邓小平提出，对待任何问题都要采取老老实实的态度，不能够弄虚作假，坚决反对任何形式的政务失信行为，在政务活动中，遵守诚信是每个共产党员的基本素养。可见这一时期讲诚信已经成为组织对党员领导干部进行党性教育的重要课题。

　　(3)在江泽民看来要做到政务诚信，领导干部的以身示范特别重要。所有的领导干部都要坚持求真务实的工作态度和领导作风，不说假大空话，不搞形式主义，不搞花架子，不做表面文章，不讲诚信没有事业心和责任心的都不能进入领导班子。这一时期对政务诚信的要求更为具体，已经落实到领导干部的工作态度和领导作风层面上。

　　(4)胡锦涛号召广大党员干部要大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风。在他看来“坚持全心全意为人民服务，摆正同人民群众的关系，是坚持求真务实的根本准则。”在党的十八大报告中，他再次强调：“深入开展道德领域突出问题专项教育与治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，再一次将政务诚信建设放在社会诚信体系建设的首要位置予强调，政务诚信已经在共产党的话语体系中频频出现。

　　(5)党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体对于政务诚信问题也非常关注。起初的“八项规定”和反“四风”有利于促使广大党员干部和政务人员务实工作作风和端正工作态度，一定程度上蕴含着对政务诚信的强调和对政务失信的鞭挞，是政务诚信建设的重要举措。在党的十八届四中全会上，以习近平为总书记的中央领导集体审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将政务诚信作为法治政府的重要指标。十八届六中全会审议通过了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，政务诚信建设已经被提上重要日程，并作为衡量一个国家现代化治理体系的重要指标。由此可见，习近平总书记对新时期的干部教育最终都落实到“官德”和“官风”建设之上，政务诚信建设成为“官德”和“官风”建设的重要内容。

      ( 二） 政务诚信的实践过程

　　中国共产党政务诚信思想的发展并非是一个实现预定理论规划的过程。中国共产党在建立、维护和建设国家政权的不同历史时期，为解决军事和政治上的实际难题而作的政策筹划，包含了对政务诚信伦理和制度建设局部问题的现实主义的思想探索。

       1.早期苏维埃政权建设时期的政务诚信实践

　　这个时期中国共产党的革命事业经历了由地下秘密的造反活动到公开发展自己的武装、建立区域割据政权的过程，政务伦理问题已经日益变得不容回避。中国共产党人因强烈的军事斗争目的和革命政权的获取，对政务诚信问题的思考是零碎、分散，并没有旗帜鲜明地针对政务诚信原则做出阐述或申告，但是隐含了对政务诚信伦理的肯定，如起初的“三大纪律、八项注意”训诫中的诚信观，诚实勿欺，尊重契约，再如苏维埃共和国制度化建设中的诚信观，遵守既定政策规范的承诺。苏维埃政权建设中政务诚信已经开始得到实践和检验。

       2.陕甘宁边区政权建设时期的政务诚信实践

　　陕甘宁边区政权建设时期中国共产党实际上领导着形式上属于中华民国特区的陕甘宁边区政务，把施政规范化、保障人民的信任利益、抵制公务人员越轨和腐化的理政思想贯彻到边区政府的政纲、法令和实践中，如反对政务人员和军政干部违反法令和规则，政务诚信开始制度化和规范化。

       3.改革开放之前的政务诚信实践

　　回望改革开放前的岁月，虽然中国共产党出于基本的政务诚信意识，和各民主党派、人民团体达成宪法层面的政治协议，但由于长期开展革命性的群众运动，使得1954年正式立宪的原则始终没有得到必要的制度化和程序化的法制保障，政务诚信建设没有很好地贯彻执行。

       4.改革开发后的政务诚信实践

　　改革开放以来，中国共产党新生代领导人在解决施政制度化和法制化方面取得长足进展，特别是十八大以来，政务诚信建设多次被提及，政务诚信建设是社会信用体系建设的重要部分，也是“十三五”纲要建设的重要内容之一。建设法治国家已被作为治国基本方略，政务诚信和法治政府建设的目标也最终得以紧密联系起来，但如何解决有法不依的难题仍然任重而道远，如果仅靠中央领导层的大力倡导和自上而下的贯彻，显然难收全面落实之效，因此思想和制度革新仍需继续，大力营造有利于政务诚信建设的文化氛围。

　　总而言之，政府讲诚信一直是中华民族血脉之中历久弥新的道德范畴，是整体性视域下马克思主义思想理论体系不可或缺的重要价值理念，也是标识中国共产党政党伦理和政党形象的核心道德元素。

       三、转型期政务诚信建设的多元路劲选择

　　社会发展的诸多迹象表明，社会转型期往往是社会风险最高，问题最多的时期，因而对政府的执政能力要求更高，同时对道德伦理资源需求也更为迫切。政务诚信建设是一个长期的过程，也是一个复杂的过程，它需要全社会的共同努力, 需要从多方位、多层次、多角度进行研究。

      ( 一）社会契约路径

　　契约是两人以上相互间在法律上具有约束力的协议，是各方共同意志的表达，体现的是一种法律理性或法律精神。它被视为一种力量，它促使人们从一种强制性遵守的状态转化成为一种契约双方自我约束、自觉合作的状态。著名法学家梅英所说：“所有进步社会的运动，是一个‘从身份到契约’的运动。”梅英把契约视为社会的进步，足以可见契约的重要意义。从本质上契约是一种尊重规则和重视规则的意识，是一种对自己和对他人负责的态度和强烈的责任感，其行为是社会成员之间平等、自由、公正、民主的交往行为。具体而言，政府及其公务人员要始终牢记执政使命，不断增强契约意识，发扬契约精神，认真践行契约行为，提高自身实践“为民服务”重要思想的自觉性和坚定性。

       ( 二）行政伦理路径

　　行政伦理是行政主体在行政活动中必须遵循的伦理规范，关注的是公共行政领域行政管理过程中的伦理问题，它主要以事前的道德选择为基础对行政主体进行自我约束，其对于政府公共行政意义重大。

　　政府机关作为公共权力的主要行使者，承担着行政管理的主要角色，他们在掌握公共权力的同时也意味着一种责任或义务，既要对政府负责，也要对人们负责。“责任政府是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排，也是诚信政府的标志。”如何强化公共行政责任呢?笔者认为应该做到要牢固树立责任意识，建立行政责任追究机制。

　　另外道德规范是对人们的道德行为、道德关系普遍规律的反映，是调整人与人之间以及人与社会之间关系的行为准则，是评价一个人行为正当与否的重要标尺。诚信道德规范是公共行政的内在要求，一切行政行为必须合乎诚信道德规范和要求倘若政府不守信用，将直接导致社会风气恶化，损害党和政府在人民群众心目中的光辉形象。党的十七届六中全会强调指出，要“深入开展反腐倡廉教育，不断推进廉政文化建设”廉洁诚信是一种细节，是一种理念，更是一种文化。

　　政府廉洁诚信事关政府形象，事关党的存亡。要从根本上防止权力腐败，必须建构一种清正廉洁的诚信文化，积极培育政务诚信价值观，使行政主体真正从内心深处敬畏诚信准则，严格按照国家的法律和法规办事，坚持依法行政，廉洁奉公和勤政为民。

      （三）政府治理路径

　　政务诚信建设的政府治理路径主要通过政府改革，要求政府积极承担起社会治理的角色，解决政府公务人员的诚信缺失问题，不断规范其言行，树立政府公务人员的诚信形象，以推进国家治理体系和治理能力现代化。必须按照科学发展观的要求，进一步转变政府职能，坚持“有所为，有所不为”，把不该管、管不了、管不好的事情交给市场，提供服务，真正实现“小政府、大社会”的新格局。

　　此外改革行政审批制度，严格贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，明确审批设定的基本原则，着力规范审批程序，不断简化行政审批环节，提高我国行政效率和行政服务水平。

　　政务公开，加大对行政机关工作的透明度，政府的各项政务活动、各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开、结果公开，并建立相应的听证制度，增加政府法规和决定的透明度，树立“阳光政府”形象，提高行政机关的服务质量，努力构建服务型、责任性和法制性政府。

      （四）监督约束路径

　　政务诚信建设的监督约束路径就是通过监察、督导、检查政府及其公务人员是否诚信决策和诚信执法，并依据监督结果采取相应措施以保证公共权力真正用来为广大人民群众服务，它有利于预防公共行政活动中的不诚信行为，不断推进政府管理科学化、民主化。

　　自古以来人治观念根深蒂固，法治理念淡薄，给政治腐败现象的蔓延提供了沃土必须改善立法监督，规范立法监督程序，加强立法的公开性，广泛征求意见，鼓励公民参与监督政府。党的十八届四中全会指出：“加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”由于司法权具有裁判终结性和中立性，这使得司法监督成为最强有力的监督方式之一，因此要不断不断推进司法改革，加大司法审查力度。这些对于塑造一个诚信政府来说是极具意义的。

　　相比立法监督和司法监督，舆论监督对政府的约束更为全面，能够对政府官员形成长效的监督，从规范媒体的自身行为、完善各种法律规章制度和广泛听取民众意见建议等层面出发，高度重视舆论监督，是推进政务诚信建设的必然要求。

       结 语

　　改革开放以来，我国在创造巨大的物质文明的同时，也面临着经济、社会、文化等多方面的挑战，转型期出现的各种诚信问题也反映了我国的政治发展和文化道德资源没有跟上经济发展的步伐。最新诚信调查显示，公众认为目前最需要提高的诚信建设中，政务诚信位居榜首，政务诚信是社会诚信之本，政府及其工作人员在政务活动中如果能够恪守诚信原则，将会对民众的行为起着重要的引领作用，最终带动整个社会诚信风气的改善。

　　(本文作者系中国政法大学政治与公共管理学院2016级纪检监察学专业博士研究生，现就职于中共玉溪市委党校。)